【編者按】
城鄉(xiāng)土地改革是中國(guó)過(guò)去40年轉(zhuǎn)型發(fā)展最重要的內(nèi)容之一。但目前“人口城市化”遠(yuǎn)遠(yuǎn)慢于“土地城市化”。未來(lái)，該如何通過(guò)頂層設(shè)計(jì)和政策變革扭轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，推動(dòng)農(nóng)村外出人口“離鄉(xiāng)又放土”，并實(shí)現(xiàn)城市資本與人才的順利有序下鄉(xiāng)，在兼顧城市發(fā)展和保護(hù)耕地的同時(shí)，切實(shí)優(yōu)化土地資源在城鄉(xiāng)之間，以及建設(shè)用地指標(biāo)在不同區(qū)域之間的配置?最終實(shí)現(xiàn)真正的產(chǎn)城融合與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同富裕。
因多年來(lái)對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行了系統(tǒng)且深入研究，中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授陶然在澎湃新聞智庫(kù)報(bào)告欄目推出“城鄉(xiāng)土地改革”系列文章，系統(tǒng)討論中國(guó)城鄉(xiāng)土地改革各細(xì)分領(lǐng)域所面臨的挑戰(zhàn)與出路。
一、中國(guó)的大城市、特大城市的產(chǎn)業(yè)過(guò)度集聚
過(guò)去十多年的工業(yè)化與城市化中，中國(guó)很多區(qū)域經(jīng)濟(jì)的集聚程度都出現(xiàn)了顯著上升，大部分省份首位大城市、或前兩位的大城市，其人口集聚程度和GDP集聚程度，在持續(xù)增大。
近年來(lái)，一種呼聲越來(lái)越高，即人口向大城市和特大城市集聚是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的正常與合理現(xiàn)象。雖然相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)中國(guó)城鎮(zhèn)化政策的主旨是嚴(yán)格控制大城市和特大城市的人口規(guī)模，但改革開(kāi)放以來(lái)的實(shí)踐似乎表明,控制大城市和特大城市人口規(guī)模的難度很大,即使控制住了，也會(huì)帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)代價(jià)和社會(huì)成本。
全球城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)也展示了大城市、特大城市的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和集聚效益。比如，美國(guó)哈佛大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)家愛(ài)德華•格萊澤(Edward Gleaser)在其影響巨大的著作《城市的勝利》中就指出，高素質(zhì)人才往往喜歡聚集在一起，而通常情況下大城市、特大城市就是這些高素質(zhì)人才和相應(yīng)產(chǎn)業(yè)的聚集地：無(wú)論是高新技術(shù)企業(yè)，還是高端服務(wù)業(yè)部門，都幾乎無(wú)一例外分布在繁榮發(fā)展的大城市區(qū)域，這些企業(yè)也極大地帶動(dòng)了所在城市的進(jìn)一步發(fā)展。
與此同時(shí)，大城市、特大城市的人才集聚恰恰給大量中低收入人口提供各種生活和產(chǎn)業(yè)服務(wù)提供了良好的就業(yè)機(jī)會(huì)。即使某些特大城市出現(xiàn)了貧民窟，也是這些城市的發(fā)展機(jī)會(huì)吸引了大批希望增加收入的窮人。因此，利用大城市良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)去推動(dòng)中低收入人群聚集區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，改善中低收入者生活和就業(yè)環(huán)境，不僅有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，還可以促進(jìn)社會(huì)公平。
上述說(shuō)法確有一定道理。如果大城市、特大城市可以通過(guò)好的管理體制和定價(jià)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)有效的水土資源利用、環(huán)境保護(hù)及交通流量管理，就有助于充分發(fā)揮大城市、特大城市的集聚經(jīng)濟(jì)效益，甚至還可以全面推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和技術(shù)進(jìn)步。管理得好，這些大城市、特大城市不僅比中小城市更有經(jīng)濟(jì)活力，甚至還有利于節(jié)能減排和土地集約利用。
但大城市、特大城市的集聚優(yōu)勢(shì)要充分發(fā)揮出來(lái)，需具備一定的前提條件。首先是土地、水資源、勞動(dòng)力等要素以及環(huán)境定價(jià)機(jī)制與相應(yīng)的管理體制要合理，這樣才能實(shí)現(xiàn)各種資源的優(yōu)化配置;其次是在城市發(fā)展中，地方政府必須能為集聚起來(lái)的人口提供可支付的體面家庭居住條件，同時(shí)還能提供包括教育、醫(yī)療等在內(nèi)的基本公共服務(wù)和配套基礎(chǔ)設(shè)施。否則，雖然人口集聚起來(lái)了，很多低收入的外來(lái)人口卻只能居住在居住條件與公共服務(wù)都很差的單身宿舍、城中村、甚至是地下室內(nèi)，結(jié)果是這些為城市發(fā)展作出重大貢獻(xiàn)的人卻在城市化過(guò)程中付出了過(guò)大的代價(jià)。
仔細(xì)觀察全世界不少城市管理良好的中高收入國(guó)家，即使其大城市、特大城市人口集聚的程度仍不斷上升，但城市原有的一般制造業(yè)卻因工業(yè)地價(jià)上升較快、城市房?jī)r(jià)上升較快、對(duì)環(huán)境負(fù)面影響較大等多種因素而逐步遷移到更低級(jí)別的城市。換句話說(shuō)，即使這些國(guó)家的高端服務(wù)業(yè)和部分高端制造業(yè)進(jìn)一步向大城市、特大城市集聚了，但一般制造業(yè)，或者制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上的低附加值環(huán)節(jié)卻逐步分散到了城市圈內(nèi)的中小城市，形成了一個(gè)比較合理的不同級(jí)別城市間產(chǎn)業(yè)分工格局。
當(dāng)然，對(duì)很多發(fā)達(dá)國(guó)家而言，一些制造業(yè)還遷移到更遠(yuǎn)的其他地區(qū)乃至其他國(guó)家，出現(xiàn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的去制造業(yè)現(xiàn)象。之所以會(huì)出現(xiàn)這種情況，當(dāng)然是因?yàn)橹圃鞓I(yè)生產(chǎn)的是可貿(mào)易品，國(guó)際、國(guó)內(nèi)產(chǎn)品市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)非常激烈，結(jié)果是制造業(yè)對(duì)生產(chǎn)成本要更為敏感。一旦大城市、特大城市工業(yè)用地價(jià)格過(guò)高，員工生活成本提高帶來(lái)工資過(guò)快上升，以及城市的環(huán)境管制更為嚴(yán)格，那么大部分制造業(yè)在這些城市就難以生存下去，自然會(huì)出現(xiàn)一般制造業(yè)或制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈低附加值環(huán)節(jié)會(huì)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步遷出大城市與特大城市的情況，以此造就了一個(gè)大、中、小城市相對(duì)合理分工的城市群格局。
但在中國(guó)當(dāng)前的發(fā)展階段，即使國(guó)民經(jīng)濟(jì)已到工業(yè)化中后期，卻沒(méi)有明顯看到上述制造業(yè)從大城市、特大城市外遷的局面，反而出現(xiàn)了相當(dāng)數(shù)量的大城市、特大城市不遺余力招商引資，城市政府采用各種手段希望留下本地制造業(yè)、甚至還努力去爭(zhēng)取更低級(jí)別城市制造業(yè)企業(yè)來(lái)本地投資的情況。
上述反常的局面之所以出現(xiàn)，當(dāng)然與中國(guó)特有的土地、戶籍、地方財(cái)政體制緊密相關(guān)。在中國(guó)當(dāng)前的土地管理體制下，地方政府可以從農(nóng)民那里低價(jià)征收土地，然后低價(jià)出讓工業(yè)用地，甚至往往利用商住用地的高額出讓金收益來(lái)補(bǔ)貼工業(yè)用地和園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。與中小城市相比，這些大城市和特大城市有各類高端服務(wù)業(yè)企業(yè)集聚，也吸引了更多的中高收入人群來(lái)本地就業(yè)，其商住用地的出讓金及純收益都顯著更高，自然就更有能力去通過(guò)補(bǔ)貼工業(yè)用地等優(yōu)惠條件去吸引制造業(yè)投資。因此，在很多其他國(guó)家出現(xiàn)的城市越大、工業(yè)用地價(jià)格越高，一般制造業(yè)或制造業(yè)的低附加值環(huán)節(jié)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步遷出大城市、特大城市的情況，在中國(guó)當(dāng)前發(fā)展階段不僅沒(méi)有看到，反而在不少省份還出現(xiàn)了相反的情況。
制造業(yè)在中國(guó)大城市、特大城市過(guò)度集聚的另外一個(gè)原因是，在中國(guó)現(xiàn)有的土地管理體制下，工業(yè)園區(qū)一般會(huì)配套相當(dāng)數(shù)量的職工宿舍用地，不少大城市、特大城市還有為數(shù)眾多的城中村、城邊村提供基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)較為缺乏、但價(jià)格便宜、適合家庭居住、適合老鄉(xiāng)扎堆的低檔租賃住房，都有助于這些城市的制造業(yè)企業(yè)以低成本來(lái)解決其員工居住問(wèn)題。
當(dāng)然，在這些大城市制造業(yè)行業(yè)務(wù)工的工人，尤其是其中占主體的農(nóng)民工，基本上拿不到其就業(yè)所在地城市的戶口，也享受不了與城市戶口對(duì)應(yīng)的公共服務(wù)，絕大部分只能進(jìn)行單身、臨時(shí)性遷移，自然不得不忍受家庭分居、子女無(wú)法在就業(yè)所在城市入學(xué)、升學(xué)之苦。
數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)不少大城市的產(chǎn)業(yè)用地比例超過(guò)了中小城市。根據(jù)《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，工業(yè)用地占比高于30%的城市多集中于中國(guó)東部地區(qū)，以工業(yè)型城市為主，規(guī)模多為超大及特大城市，而工業(yè)用地占比低于15%的城市多集中在西部地區(qū)。
總體來(lái)看，中國(guó)城市，包括很多大城市與特大城市，其產(chǎn)業(yè)用地的比例都明顯過(guò)高、制造業(yè)比重過(guò)大，住宅用地的比例則明顯偏低，住房?jī)r(jià)格也嚴(yán)重偏高。 比如，在上海、蘇州這樣的特大發(fā)達(dá)城市，工業(yè)用地面積占比達(dá)到了25.77%和31.79%，這大大高于國(guó)際上相似規(guī)模城市5%-10%的工業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí)，中國(guó)城市生態(tài)用地比重只有10%，居住用地比重則一直在30%左右徘徊，大城市與特大城市也不例外。
在中國(guó)現(xiàn)有的城市化模式下，不僅大城市、特大城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過(guò)度偏向制造業(yè)，而且大量農(nóng)村外出人口難以實(shí)現(xiàn)向就業(yè)所在地城市的舉家永久性遷移。越來(lái)越多省份的大城市、特大城市也非常積極地卷入了制造業(yè)的招商引資競(jìng)爭(zhēng)，不僅虹吸了中小城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)，也讓省內(nèi)不同級(jí)別城市間難以實(shí)現(xiàn)合理的產(chǎn)業(yè)分工，對(duì)省內(nèi)、省際城市群、都市圈的健康發(fā)展帶來(lái)了非常不利的影響。
如果中國(guó)的很多省份、甚至各經(jīng)濟(jì)大區(qū)只是極個(gè)別大城市、特大城市快速增長(zhǎng)，如果少數(shù)大城市、特大城市虹吸中小城市的人口乃至本來(lái)應(yīng)該相對(duì)分散的一般制造業(yè)， 那么就一定會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效率與社會(huì)公平的同時(shí)損失。最明顯的表現(xiàn)，就是這些大城市、特大城市本應(yīng)更多供應(yīng)住宅用地來(lái)增加住房供應(yīng)和控制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲，但卻沒(méi)有這樣做，反而補(bǔ)貼性地供應(yīng)了過(guò)多的工業(yè)用地。結(jié)果是不僅這些城市沒(méi)有實(shí)現(xiàn)城市土地資源的最高、最佳用途， 而且大量外來(lái)打工人口也難以在這些城市實(shí)現(xiàn)永久的家庭性遷移，甚至還帶來(lái)了中小城市的日益凋敝。
應(yīng)該說(shuō)，僅僅從學(xué)理上揭示中國(guó)城市化模式下的大城市、特大城市偏向，要比切實(shí)改變這個(gè)扭曲性的格局容易得多。后者要求我們首先深入理解過(guò)去20多年中中國(guó)逐步發(fā)展出來(lái)的、非常具有中國(guó)特色的工業(yè)化與城市化模式，并在此基礎(chǔ)上提出有針對(duì)性的解決方案。
二、中國(guó)特色的工業(yè)化與城市化模式
如何理解20世紀(jì)90年代中后期以來(lái)逐漸興起的中國(guó)城市化模式?為什么經(jīng)過(guò)1994年和2002—2003年的兩輪財(cái)政集權(quán)，地方政府“大干快上”工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)和新城區(qū)的激勵(lì)反而逐步增強(qiáng)?到底哪些更根本的因素推動(dòng)了過(guò)去25年中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，又同時(shí)帶來(lái)了地方財(cái)政收入比例的先降后升，并引發(fā)了過(guò)去二十年左右“土地財(cái)政”“土地金融”的興起?
1、“分稅制”帶來(lái)了“土地財(cái)政”嗎?
1994年推動(dòng)的“分稅制”將地方政府的一般公共預(yù)算收入比例從1993年的78%迅速降低到1994年的44.3%，特別是中央一舉分享了制造業(yè)增值稅的75%，而增值稅一個(gè)稅種就占當(dāng)時(shí)所有稅收收入的45%。在這種情況下，為什么過(guò)去25年地方政府還會(huì)掀起一波又一波的工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)熱潮?這個(gè)浪潮首先從中國(guó)的蘇南地區(qū)啟動(dòng)，先逐步延伸到東部沿海的其他城市，2005年前后開(kāi)始向中國(guó)中部地區(qū)擴(kuò)散，2009年大規(guī)模宏觀刺激后又進(jìn)一步席卷廣大西部地區(qū)。
實(shí)際上，建設(shè)工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)的直接、間接成本相當(dāng)之高。首先地方政府必須大規(guī)模征地，即使大部分城市的征地成本因政府強(qiáng)勢(shì)而相對(duì)較低，但工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本不僅很難降下來(lái)，還會(huì)隨著日益激烈的招商引資競(jìng)爭(zhēng)不斷上升。此外，大規(guī)模、低補(bǔ)償征地帶來(lái)的各種群體性事件還會(huì)帶來(lái)較高的維穩(wěn)支出，一度也大幅增加了政府成本。
如果建設(shè)工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)的成本很高且收益難以有效覆蓋成本，地方官員完全可以選擇不作為，或至少是少作為。事實(shí)上，至少在2009年大規(guī)模的財(cái)政信貸刺激政策之前，一些區(qū)位條件和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較弱地區(qū)的地方政府確實(shí)更傾向于通過(guò)“跑部錢進(jìn)”來(lái)爭(zhēng)取中央的轉(zhuǎn)移支付，并沒(méi)有太大的積極性去大建工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)招商引資。
那么，為什么1994年“分稅制”后的上世紀(jì)末和本世紀(jì)初，我們反而看到因財(cái)政集權(quán)受損最大的沿海政府卻選擇加入并不斷強(qiáng)化招商引資的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)?更進(jìn)一步來(lái)看，為什么2009年之后，全國(guó)各地都開(kāi)始超常規(guī)地建設(shè)工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)和新城區(qū)?
要對(duì)此做出有力解釋，就必須深入分析1990年代中期后地方政府面對(duì)的國(guó)際和國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境以及二三產(chǎn)業(yè)之間的互動(dòng)關(guān)系，考察更根本的結(jié)構(gòu)性因素對(duì)地方政府成本和收益產(chǎn)生的影響。
中國(guó)地方政府大規(guī)模、有意識(shí)的“以地謀發(fā)展”首先是1990年代中后期從蘇南地區(qū)開(kāi)始的。那時(shí)，絕大多數(shù)城市的房地產(chǎn)市場(chǎng)還沒(méi)有發(fā)育起來(lái)，住宅用地出讓金仍然很小。所以，當(dāng)時(shí)蘇南政府的招商引資主要還是考慮制造業(yè)的稅收。雖然制造業(yè)增值稅的大部分被中央分享，但招商引資仍可以給地方政府帶來(lái)獨(dú)享的制造業(yè)所得稅收入。
如果分稅制降低了地方的分成比例，其他條件不變時(shí)地方在工業(yè)上“謀發(fā)展”的積極性肯定會(huì)下降。但如果現(xiàn)實(shí)中并沒(méi)有出現(xiàn)這種情況，一定是其他條件發(fā)生了重大變化并導(dǎo)致地方政府的成本和收益衡量出現(xiàn)了變化。
首先是稅率發(fā)生了變化。相比于“分稅制”前對(duì)地方國(guó)有和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)征收的諸如產(chǎn)品稅之類的綜合稅率，分稅制后以增值稅為主的綜合稅率要更高，如果再加上“分稅制”新引入的企業(yè)及個(gè)人所得稅，制造業(yè)的綜合稅率就更高一些。在這種情況下，地方政府的有效稅率下降并不多。
但如果制造業(yè)的綜合稅率有所提高，那么其他條件不變時(shí)，更高的稅率應(yīng)該對(duì)制造業(yè)產(chǎn)出帶來(lái)負(fù)面影響，而且取決于原有稅率在拉弗曲線上的位置，地方的總稅收未必增加。
但“分稅制”后中國(guó)制造業(yè)的產(chǎn)出不僅迅速增加，甚至在2002年加入世界貿(mào)易組織后，中國(guó)還成為很多中低端消費(fèi)品生產(chǎn)的“世界工廠”，地方政府的增值稅和所得稅收入都實(shí)現(xiàn)了超常規(guī)的增長(zhǎng)。
上述觀察表明，一定還有一些其他條件發(fā)生了變化，并導(dǎo)致更高稅率對(duì)制造業(yè)產(chǎn)出的負(fù)面影響不僅被抵消了，而且還有剩余。那么，還有哪些條件在“分稅制”后發(fā)生變化并帶來(lái)了中國(guó)制造業(yè)產(chǎn)出的不降反升?
我們研究發(fā)現(xiàn)，這一階段 “國(guó)際和國(guó)內(nèi)雙層逐底競(jìng)爭(zhēng)” 和 “二三產(chǎn)業(yè)交互強(qiáng)化型溢出”兩類結(jié)構(gòu)性效應(yīng)逐步浮出水面并形成了共振，造就了中國(guó)以出口制造業(yè)和城市房地產(chǎn)業(yè)雙輪驅(qū)動(dòng)的增長(zhǎng)引擎，同時(shí)引發(fā)了同一階段中國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程中日益重要的“土地財(cái)政”和“土地金融”現(xiàn)象。
2、國(guó)際、國(guó)內(nèi)兩層逐底式競(jìng)爭(zhēng)
“國(guó)際和國(guó)內(nèi)兩層逐底式競(jìng)爭(zhēng)”是指1990年代中期因產(chǎn)能過(guò)剩、內(nèi)需不足帶來(lái)經(jīng)濟(jì)下滑時(shí)，中央和地方分別在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和國(guó)內(nèi)區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)中以政策逐底的方式壓低制造業(yè)生產(chǎn)成本并提高中國(guó)出口產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的協(xié)同行動(dòng)。
1994年的人民幣匯率貶值和出口退稅構(gòu)成了中央政府推動(dòng)“國(guó)際逐底式競(jìng)爭(zhēng)”的兩個(gè)主要政策工具。1994年初美元兌換人民幣的官方匯率從5.8元一次性貶值到8.7元，而且改變了之前只有部分出口商品享受退稅的政策，轉(zhuǎn)而實(shí)行基于增值稅的全面出口退稅制度，退稅率平均超過(guò)10個(gè)百分點(diǎn)。
上述人民幣一次性貶值和全面出口退稅政策不僅吸引了國(guó)際制造業(yè)開(kāi)始大舉投資中國(guó)，同時(shí)刺激了國(guó)內(nèi)廠商大幅增加面向出口的制造業(yè)生產(chǎn)。顯然，1994年開(kāi)始全面執(zhí)行的出口退稅政策是在“分稅制”提高了法定制造業(yè)綜合稅率之后，中央政府再“開(kāi)口子”對(duì)出口產(chǎn)品降低了實(shí)征的有效稅率。換句話說(shuō)，為了拉動(dòng)出口和增長(zhǎng)，中央政府放棄了“分稅制”后其增值稅分成的很大一部分。
必須指出的一點(diǎn)是，中國(guó)出口退稅主要對(duì)增值稅的中央分成部分退稅，地方則可根據(jù)自身財(cái)力和中央制定的年度退稅額度自主決策，實(shí)際情況是地方基本不對(duì)增值稅的地方分成部分退稅。因此，無(wú)論是人民幣匯率貶值，還是出口退稅，都有助于解釋中國(guó)制造業(yè)及其出口最近20多年的高速增長(zhǎng)，有助于理解為什么“分稅制”后沿海地區(qū)的很多地方政府依然存在發(fā)展制造業(yè)的強(qiáng)激勵(lì)。
但只考察中央政府的“國(guó)際逐底式競(jìng)爭(zhēng)”政策遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還必須引入更多的結(jié)構(gòu)性因素，即1990年代后期逐步展開(kāi)且日趨激烈的 “國(guó)內(nèi)逐底式競(jìng)爭(zhēng)”。
上世紀(jì)末和本世紀(jì)初，當(dāng)全國(guó)各地逐步完成本地公有制企業(yè)的改制后，地方政府逐步通過(guò)壓低工業(yè)用地價(jià)格、放松勞工和環(huán)境管制等非稅工具展開(kāi)了“國(guó)內(nèi)逐底式競(jìng)爭(zhēng)”。具體而言，除通過(guò)各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)壓低工業(yè)地價(jià)并大舉供地之外，地方政府還有意放松了勞工保護(hù)和環(huán)境管制的政策力度，比如不少地方政府不嚴(yán)格執(zhí)行員工超時(shí)工作和勞動(dòng)場(chǎng)所安全保護(hù)的法律法規(guī)，還允許企業(yè)只為管理層和少數(shù)技術(shù)員工繳納社保，對(duì)企業(yè)污染排放采取“睜一只眼閉一只眼”的態(tài)度。
此外，由于地方政府把主要精力放在招商引資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，加上降低城市政府成本的考慮，自然缺乏激勵(lì)為大量農(nóng)村流動(dòng)人口及其隨遷家庭成員提供與城市戶口對(duì)應(yīng)的公共服務(wù)，包括提供保障性住房和隨遷子女在城市公立學(xué)校的平等就學(xué)、升學(xué)條件。
與中央政府以匯率貶值(及之后不隨勞動(dòng)生產(chǎn)率及外匯儲(chǔ)備上升而及時(shí)升值)和出口退稅為主要工具推動(dòng)的“國(guó)際逐底式競(jìng)爭(zhēng)”一起，地方政府推動(dòng)的“國(guó)內(nèi)逐底式競(jìng)爭(zhēng)”使中國(guó)很快成為全球勞動(dòng)密集型乃至部分污染密集型產(chǎn)業(yè)的“投資天堂”。由于壓低工業(yè)地價(jià)、放松勞工和環(huán)保管制的成本主要由失地農(nóng)民、農(nóng)民工和全社會(huì)居民承擔(dān)，地方政府就可以在不降低稅率的情況下，通過(guò)非稅工具向全社會(huì)轉(zhuǎn)移成本，最終實(shí)現(xiàn)地方的稅收最大化目標(biāo)。
當(dāng)然，就地方政府而言，無(wú)論是大規(guī)模征地建設(shè)各類園區(qū)，還是應(yīng)對(duì)因征地、勞工、環(huán)保問(wèn)題帶來(lái)的群體性事件，都需要一個(gè)強(qiáng)大的“利維坦式”地方官僚體系作為支撐，而后者恰恰是中國(guó)現(xiàn)有黨政集權(quán)的行政管理體制的強(qiáng)項(xiàng)。
但是，如果地方政府在制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中所獲好處僅限于制造業(yè)帶來(lái)的直接稅收，我們將不會(huì)看到21世紀(jì)初到2008年間中國(guó)從東部開(kāi)始逐步擴(kuò)展到中部地區(qū)的一波又一波開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)浪潮，更不會(huì)看到2009年之后進(jìn)一步席卷全國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)和新城區(qū)建設(shè)“大躍進(jìn)”。 為此，還需引入這一階段出現(xiàn)的第二個(gè)不斷強(qiáng)化的結(jié)構(gòu)性效應(yīng)，即 “二三產(chǎn)業(yè)交互強(qiáng)化型溢出”效應(yīng)。
3、二三產(chǎn)業(yè)交互強(qiáng)化型溢出
在上世紀(jì)末以來(lái)逐步成型的中國(guó)城市化模式中，地方招商引資的財(cái)政收益不僅包括制造業(yè)直接繳納的增值稅和所得稅，更重要的是制造業(yè)帶動(dòng)本地服務(wù)業(yè)，尤其是房地產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的各類服務(wù)業(yè)稅收和商住用地出讓金收入。
自1998年住房體制改革后，隨著中國(guó)城市人均收入水平的提高，城市的住房和服務(wù)需求逐步上升。此一階段城市政府在商住用地上采取的“招拍掛”模式開(kāi)始成熟，第二產(chǎn)業(yè)對(duì)本地第三產(chǎn)業(yè)的拉動(dòng)效應(yīng)逐步放大。
至少在2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)之前，中國(guó)的大部分二線城市，以及幾乎所有的更低級(jí)別城市，如果沒(méi)有吸引到足夠的制造業(yè)投資，包括住宅、商業(yè)、辦公在內(nèi)的城市第三產(chǎn)業(yè)很難形成足夠的規(guī)模，自然談不上為地方政府帶來(lái)高額的商住用地出讓金，以及服務(wù)業(yè)營(yíng)業(yè)稅、所得稅、土地增值稅，契稅、土地使用稅、耕地占用稅、房產(chǎn)稅等稅收收入。
正是在這段時(shí)期，大部分二線及更低級(jí)別的城市，只要制造業(yè)招商引資成功了，就會(huì)出現(xiàn)一些中高收入群體對(duì)房地產(chǎn)業(yè)、商業(yè)、辦公等第三產(chǎn)業(yè)服務(wù)的強(qiáng)勁需求，地方政府也因此獲得了高額的稅收及商住用地出讓金，這就是制造業(yè)對(duì)本地服務(wù)業(yè)發(fā)展的“財(cái)政溢出效應(yīng)”。尤其是在中國(guó)特有的城市商住用地壟斷供應(yīng)體制下，地方政府可以在土地上捕獲二產(chǎn)對(duì)三產(chǎn)的全面“增值溢價(jià)”。
總之，本世紀(jì)以來(lái)中國(guó)地方政府的工業(yè)用地低價(jià)供地，以及制造業(yè)大規(guī)模發(fā)展所致的環(huán)境污染、勞工保護(hù)缺乏、社保繳費(fèi)人員比例過(guò)低等現(xiàn)象，并不是分稅制本身帶來(lái)的結(jié)果，而是國(guó)內(nèi)和國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化、以及中央和地方對(duì)這些變化所做政策反應(yīng)共同引發(fā)的結(jié)果，而且“國(guó)內(nèi)逐底式競(jìng)爭(zhēng)”的白熱化強(qiáng)化了中國(guó)在“國(guó)際逐底式競(jìng)爭(zhēng)”中的價(jià)格優(yōu)勢(shì)。在這一階段，中國(guó)的國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)議之所以還沒(méi)有發(fā)展到白熱化地步，主要是因?yàn)槲鞣絿?guó)家處于經(jīng)濟(jì)周期的繁榮階段。
在這個(gè)增長(zhǎng)模式下，人民幣持續(xù)被低估，結(jié)果是中國(guó)的外匯儲(chǔ)備因外貿(mào)順差與熱錢涌入而不斷增加。但國(guó)際金融危機(jī)前，中國(guó)的強(qiáng)制結(jié)匯體制引發(fā)的人民幣基礎(chǔ)貨幣超發(fā)卻只在一線城市和少數(shù)二線城市帶來(lái)了較為快速的房?jī)r(jià)上漲。這主要是因?yàn)樵诖艘粫r(shí)期央行不斷地提高存款準(zhǔn)備金率和利率，也因此鎖住了相當(dāng)?shù)牧鲃?dòng)性。結(jié)果是即使是那些制造業(yè)發(fā)展較快的低級(jí)別城市，雖然其房地產(chǎn)市場(chǎng)有所發(fā)育，但房地產(chǎn)價(jià)格仍然沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)快地上漲。
在這一階段，在招商引資競(jìng)爭(zhēng)的強(qiáng)大壓力下，本來(lái)無(wú)需太多制造業(yè)即可獲得高額商住用地收入的一、二線城市也將制造業(yè)招商引資作為地方政府的主要工作，而恰恰是這些城市的商住用地價(jià)格較高，地方政府反而有更大財(cái)力去補(bǔ)貼工業(yè)用地與園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，結(jié)果是很多一、二線城市都建設(shè)了數(shù)量眾多與面積廣大的工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)。
而為了應(yīng)對(duì)2008年的國(guó)際金融危機(jī)，過(guò)去10多年中央多次推動(dòng)了貨幣寬松，開(kāi)啟了主動(dòng)貨幣超發(fā)和大規(guī)模信貸刺激的進(jìn)程。尤其是2009—2010年、2013-2014年、2015—2017年、以及2020年新冠疫情后四次大規(guī)模的信貸投放，實(shí)際上是把2009年之前人民幣超發(fā)后通過(guò)“蓄水池”鎖住的那部分人民幣，再以降低準(zhǔn)備金率、利率的方式全面地釋放出來(lái)，結(jié)果是房地產(chǎn)價(jià)格在中國(guó)的各線城市都出現(xiàn)了輪番的大幅上漲。
如是，從2009年大規(guī)模信貸刺激開(kāi)始，中國(guó)就出現(xiàn)了“經(jīng)濟(jì)下滑—加杠桿—杠桿上升過(guò)快—控制杠桿—經(jīng)濟(jì)下滑壓力—再加杠桿”的“刺激—控制—再刺激”的循環(huán)往復(fù)。
各線城市房?jī)r(jià)全面“泡沫化”的一個(gè)后果，是2008年國(guó)際金融危機(jī)后因宏觀刺激引發(fā)的商住用地出讓金激增又反過(guò)來(lái)刺激地方政府新建和擴(kuò)建了更多、更大的工業(yè)園區(qū)。在這一階段，一些原來(lái)制造業(yè)基礎(chǔ)較差的城市開(kāi)始新建大面積工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，然后再以更低的工業(yè)用地價(jià)格和配套優(yōu)惠政策去招商引資。
至此，2008年前中國(guó)就已出現(xiàn)、但從經(jīng)濟(jì)角度看還算健康的“第二產(chǎn)業(yè)對(duì)第三產(chǎn)業(yè)的單向溢出”，到2008年后逐步演變成如下一個(gè)更具有扭曲性的城市化格局：中央貨幣寬松帶動(dòng)了城市房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，高額的商住用地出讓金又激勵(lì)了欠發(fā)達(dá)地區(qū)(乃至所有地區(qū))的城市政府借債，大規(guī)模推動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，“第三產(chǎn)業(yè)對(duì)第二產(chǎn)業(yè)的反向金融溢出”效應(yīng)開(kāi)始凸顯。
2009年以來(lái)，中國(guó)的地方政府，包括內(nèi)地很多原本制造業(yè)基礎(chǔ)較弱的市縣，以“土地財(cái)政”為基礎(chǔ)，利用地方投融資平臺(tái)進(jìn)行“土地金融”的加杠桿操作，新建和擴(kuò)建了更多數(shù)量、更大面積的工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)。在2009年—2013年的5年中，中國(guó)以工業(yè)用地為絕對(duì)主體的工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地出讓總計(jì)90.7萬(wàn)公頃，比2004—2008年的56萬(wàn)公頃還要高出了62%。
總之，中國(guó)2009年之前的城市發(fā)展模式是地方政府先借債或墊資建設(shè)工業(yè)園區(qū)，低價(jià)出讓工業(yè)用地吸引制造業(yè)，然后帶動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，最后從第三產(chǎn)業(yè)取得財(cái)政收益并還債;但2009年之后，反而是房地產(chǎn)業(yè)先行，地方通過(guò)“土地金融”加杠桿建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)，再以更低價(jià)格出讓工業(yè)土地，其結(jié)果是國(guó)內(nèi)不同區(qū)域招商引資的“逐底式競(jìng)爭(zhēng)”進(jìn)一步強(qiáng)化。也正是在這一階段，中國(guó)和主要出口目的地的西方國(guó)家之間的貿(mào)易沖突開(kāi)始加劇。
三、以存量土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整扭轉(zhuǎn)中國(guó)的大城市、特大城市偏向
不妨回到本文一開(kāi)始討論的大城市發(fā)展問(wèn)題，尤其是大城市與特大城市制造業(yè)的過(guò)度集聚問(wèn)題。在當(dāng)前的土地管理制度下，中國(guó)大城市、特大城市確實(shí)存在工業(yè)用地過(guò)多，一般制造業(yè)過(guò)多，住宅用地比例過(guò)低的情況，特別是城市住宅用地以及環(huán)境綠化等用地比重明顯較低，居住用地只占城市存量土地的30%，遠(yuǎn)低于全世界40%-50%的平均水平，結(jié)果是主要城市住宅價(jià)格過(guò)高，住宅用地供應(yīng)嚴(yán)重不足。
上述大城市、特大城市制造業(yè)用地過(guò)多、居住用地過(guò)少、房?jī)r(jià)過(guò)高且上漲過(guò)快的問(wèn)題，顯然是中國(guó)現(xiàn)有城市化模式所內(nèi)生的一個(gè)結(jié)果，而現(xiàn)有增長(zhǎng)模式下地方政府策略性供地以最大化財(cái)政收入的行為，則是導(dǎo)致上述扭曲的關(guān)鍵所在。
顯然，中國(guó)城市房地產(chǎn)泡沫來(lái)自于貨幣超發(fā)所帶來(lái)的投機(jī)性需求和地方政府對(duì)商住用地出讓的行政性壟斷，而與中央對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)的區(qū)域配置和管控關(guān)系不大。這是因?yàn)閺某鞘写媪客恋氐囊?guī)模來(lái)看，即使是沿海地區(qū)的人口流入地主要城市，其現(xiàn)有的建設(shè)用地規(guī)模都完全足以支撐比現(xiàn)在多得多的住宅用地供應(yīng)，也完全可以為本地居民和外來(lái)人口創(chuàng)造比現(xiàn)狀好得多的居住條件。
那么，為什么城市化政府每年供地中只有30%被用于居住用途呢?這是因?yàn)檫@個(gè)比例的居住用地出讓量恰恰是壟斷供地體制下政府最大化土地出讓金凈收益的供應(yīng)量。此時(shí)，增加發(fā)達(dá)地區(qū)的用地指標(biāo)并無(wú)助于緩解大城市、特大城市的房?jī)r(jià)泡沫。
因此，要有效扭轉(zhuǎn)中國(guó)城市土地利用結(jié)構(gòu)，尤其是防止大城市、特大城市制造業(yè)的過(guò)度集聚，要逐步降低房?jī)r(jià)并為外來(lái)人口提供可支付的體面家庭住房，必須逐步打破地方政府對(duì)住宅用地的壟斷，而不應(yīng)該是用行政手段去強(qiáng)迫制造業(yè)外遷，也不應(yīng)該主要依靠地方政府來(lái)增加保障性住房供應(yīng)。畢竟，如果不改變既有的土地財(cái)政體制，人口主要流入地的城市政府就既沒(méi)有動(dòng)力去限制一般制造業(yè)在本地的發(fā)展，也缺乏積極性為外來(lái)人口提供保障性住房。
考慮到城市財(cái)政高度依賴住宅用地出讓金，而主要人口流入地大城市、特大的房?jī)r(jià)已相當(dāng)之高，如果打破政府土地壟斷的力度過(guò)大，比如直接推動(dòng)集體土地進(jìn)入城市住宅用地市場(chǎng)，那么不僅城市的財(cái)政收入馬上會(huì)遭遇重大沖擊，城市房地產(chǎn)泡沫大概率還會(huì)迅速破裂。因此，即使改革方向?qū)α?，改革突破口也找到了，仍然需要設(shè)計(jì)巧妙的政策組合來(lái)把握政策的力度。
一種可能的解決方案，是允許城市通過(guò)土地征收、儲(chǔ)備、出讓的傳統(tǒng)方式繼續(xù)提供部分住宅用地，但同時(shí)要求人口流入地主要城市政府必須通過(guò)對(duì)現(xiàn)有城市存量用地，尤其是存量低效工業(yè)用地的挖潛來(lái)提供一定比例的新增住宅用地。而在通過(guò)存量轉(zhuǎn)化渠道供應(yīng)的住宅用地中，地方政府必須讓渡出一定比例的住宅用地出讓金返還給存量低效用地的業(yè)主，但在返還上參照如下的“區(qū)片綜合地價(jià)”補(bǔ)償：即在一個(gè)相對(duì)較大的低效建設(shè)用地片區(qū)內(nèi)，政府依規(guī)劃將其中某個(gè)比例(如40%—50%)的工業(yè)用地轉(zhuǎn)化為居住用地，同時(shí)把一定比例的住宅用地出讓金和所有的工業(yè)用地出讓金加權(quán)平均，測(cè)算出一個(gè)向工業(yè)用地原業(yè)主支付的、包含部分“工改居”收益和所有“工改工”收益的“區(qū)片綜合價(jià)”。這實(shí)際上是以一個(gè)較高標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償全面收回片區(qū)內(nèi)所有的存量低效建設(shè)用地，其中部分改為居住用地，而剩余部分升級(jí)為新興產(chǎn)業(yè)用地。
我們的研究表明，上述城市住宅用地供應(yīng)的創(chuàng)新模式充分考慮了地方財(cái)政對(duì)住宅用地出讓金的高度依賴，并通過(guò)上級(jí)政府施加的一個(gè)合理要求引導(dǎo)了城市存量低效用地的高效再利用。通過(guò)部分土地“工業(yè)改居住”所帶來(lái)的新增資源補(bǔ)貼了“傳統(tǒng)工業(yè)用地改新型產(chǎn)業(yè)用地”，就可以充分調(diào)動(dòng)城市存量低效用地業(yè)主向住宅用地市場(chǎng)供地的積極性，相當(dāng)于在城市住宅用地市場(chǎng)上吸引了多方供地，以漸進(jìn)的方式實(shí)質(zhì)性地打破了城市政府對(duì)住宅用地的壟斷。
可以證明，上述“增量供地和存量挖潛并重”的住宅用地供應(yīng)創(chuàng)新模式可以在不過(guò)度沖擊“土地財(cái)政”收入的情況下，有效增加城市住宅用地和住房的供應(yīng)，拉動(dòng)城市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并逐步緩解城市的房?jī)r(jià)泡沫，最終實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城的有機(jī)融合。
總之，就中國(guó)大城市、特大城市發(fā)展偏向問(wèn)題，一旦可以推動(dòng)城市的存量低效用地，尤其是低效工業(yè)用地的有效再開(kāi)發(fā)，特別是將部分工業(yè)用地轉(zhuǎn)為居住用地，就將有助于緩解這些城市嚴(yán)重的房?jī)r(jià)泡沫，為現(xiàn)有城市的服務(wù)業(yè)、高端制造業(yè)人口集聚創(chuàng)造更為良好的居住條件，同時(shí)還將有助于一般制造業(yè)、制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的低附加值環(huán)節(jié)從大城市、特大城市逐步外遷到附近的中、小城市。如是，就能夠?qū)崿F(xiàn)不同級(jí)別城市間的合理產(chǎn)業(yè)分工、構(gòu)建良性的城市群和都市圈發(fā)展格局。
中國(guó)未來(lái)應(yīng)如何推動(dòng)城市土地改革，如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地、財(cái)政與規(guī)劃體制改革的整體性推進(jìn)，筆者將在以后的系列文章中給出更為系統(tǒng)的闡釋。
(作者陶然系中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，本文部分內(nèi)容來(lái)自陶然、蘇福兵合作的“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的中國(guó)模式—兩個(gè)備擇理論假說(shuō)和一個(gè)系統(tǒng)性分析框架”一文，首發(fā)于《比較》，128-189頁(yè), 2021年第三輯，總第114輯。澎湃新聞?dòng)浾叻龑?duì)文本編輯處理亦有貢獻(xiàn))
