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“十四五”時期推進(jìn)市場監(jiān)管現(xiàn)代化研究

時間:2022-01-12 14:06 來源: 人民論壇網(wǎng) 作者:安森東

  【摘要】 市場監(jiān)管現(xiàn)代化是建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重要組成部分。在對研究背景、理論基礎(chǔ)、經(jīng)驗鏡鑒、中國實踐分析的基礎(chǔ)上,從中國現(xiàn)有監(jiān)管機構(gòu)缺乏明確法律地位和應(yīng)有權(quán)威性、市場監(jiān)管聯(lián)動推進(jìn)任務(wù)重難度大、市場監(jiān)管權(quán)責(zé)脫節(jié)和風(fēng)險迭加問題突出、市場監(jiān)管不適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”新業(yè)態(tài)發(fā)展需要等四個方面剖析了我國市場監(jiān)管存在的突出問題,從依法厘清監(jiān)管職責(zé)界面、穩(wěn)健推進(jìn)監(jiān)管機構(gòu)改革,創(chuàng)新事中事后監(jiān)管原則、實現(xiàn)新時代新階段新作為,創(chuàng)新和完善監(jiān)管方式、實現(xiàn)科學(xué)集約高效監(jiān)管,發(fā)揮各方資源優(yōu)勢、構(gòu)建協(xié)同監(jiān)管格局,規(guī)范行政檢查和執(zhí)法行為、提升監(jiān)管規(guī)范性和透明度,挖潛信息賦能、持續(xù)完善“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”等六個方面提出了“十四五”時期推進(jìn)我國市場監(jiān)管現(xiàn)代化的對策建議。

  關(guān)鍵詞:市場監(jiān)管現(xiàn)代化;十四五;對策研究

  一、問題提出

  黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》明確指出“強化市場監(jiān)管”。市場監(jiān)管是在市場經(jīng)濟條件下,具有監(jiān)管職能的政府行政機構(gòu)或被賦權(quán)組織基于公共利益目標(biāo),依法綜合運用多種監(jiān)管方式、技術(shù)和手段,服務(wù)市場主體合法經(jīng)營、維護(hù)消費者合法權(quán)益、保證市場健康有序運行的制度和行為的總稱。21世紀(jì)以來,西方發(fā)達(dá)國家政府監(jiān)管與社會力量融合步伐加快,主體多元化、手段豐富化、監(jiān)管獨立化的現(xiàn)代監(jiān)管模式正在加速形成和定型。我國新發(fā)展階段的市場監(jiān)管,更加注重公平競爭,更加注重科技手段應(yīng)用,更加突出依法監(jiān)管、誠信監(jiān)管和智慧監(jiān)管。

  習(xí)近平總書記對市場監(jiān)管做過一系列一以貫之并持續(xù)豐富發(fā)展的重要論述。2013年在作關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明中明確提出“著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題”[1]。2014年在主持中央政治局第十五次集體學(xué)習(xí)時指出,“各級政府一定要嚴(yán)格依法行政,切實履行職責(zé),該管的事一定要管好、管到位,該放的權(quán)一定要放足、放到位,堅決克服政府職能錯位、越位、缺位現(xiàn)象”[2]。2017年在河北張家口考察嬰兒乳品生產(chǎn)企業(yè)時強調(diào),“食品安全關(guān)系人民身體健康和生命安全,必須堅持最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé),切實提高監(jiān)管能力和水平。”[3]2018年在黨外人士座談會和民主協(xié)商會上的講話中指出,“完善市場監(jiān)管和執(zhí)法體制”“強化事中事后監(jiān)管”[4],等等。習(xí)近平總書記的重要論述和講話,是“十四五”時期推進(jìn)我國市場監(jiān)管現(xiàn)代化的根本遵循。

  2019年李克強總理在全國深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境電視電話會議上指出,“政府管理和服務(wù)要行‘簡約’之道,程序、要件等都要刪繁就簡、便民利企。”“健全制度化監(jiān)管規(guī)則,規(guī)范行政執(zhí)法,對所有市場主體一視同仁,促進(jìn)公平競爭、優(yōu)勝劣汰。”[5]李克強總理的講話,為我國市場監(jiān)管創(chuàng)新指明了方向路徑并提出了具體要求。2020年國家市場監(jiān)督管理總局制定了《關(guān)于貫徹落實<優(yōu)化營商環(huán)境條例>的意見》,全系統(tǒng)凝心聚力,促進(jìn)營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化,重點從深化商事制度改革、放寬產(chǎn)品準(zhǔn)入、推進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)、嚴(yán)格競爭執(zhí)法、優(yōu)化監(jiān)管方式等方面開展監(jiān)管工作。

  “十四五”時期是我國開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程,向第二個百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的第一個五年,市場監(jiān)管現(xiàn)代化作為我國社會主義現(xiàn)代化的重要組成部分,夯實基礎(chǔ)、扎實推進(jìn)至關(guān)重要。

  二、理論基礎(chǔ):市場監(jiān)管相關(guān)理論和研究綜述

  (一)市場監(jiān)管相關(guān)理論

  1.市場失靈理論

  一般認(rèn)為,導(dǎo)致市場失靈的原因包括壟斷、外部性、公共物品和不完全信息等因素。市場失靈的類型主要有:一是條件性市場失靈。這種失靈基于不完全競爭、外部效應(yīng)、信息不充分、交易成本、偏好不合理等產(chǎn)生。二是原生性市場失靈。這種失靈基于收入分配不公、經(jīng)濟波動失衡等產(chǎn)生。政府通常會對市場失靈進(jìn)行干預(yù)。然而,政府干預(yù)亦可能造成非市場失靈。市場監(jiān)管通過矯正市場失靈和復(fù)制競爭效果,創(chuàng)造出虛擬的、接近競爭的市場環(huán)境,提高資源配置效率,最終提高社會福利水平。

  2.公共利益理論

  施蒂格勒1971年提出管制的目的是“為保護(hù)生產(chǎn)者利益”論點之前,經(jīng)濟學(xué)界普遍認(rèn)為,政府管制是為了抑制市場不完全性缺陷,由政府對微觀經(jīng)濟主體行為進(jìn)行直接干預(yù),從而達(dá)到保護(hù)社會公眾利益的目的,此即政府管制的“公共利益理論”。該理論認(rèn)為,政府是理想狀態(tài)的政府,政府通過監(jiān)管提高資源配置效率,增進(jìn)社會福利,促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展。

  3.反壟斷理論

  反壟斷是禁止壟斷和貿(mào)易限制的行為。反壟斷理論的觀點主要有:一是規(guī)則的壟斷是真正的壟斷;二是反壟斷并不反對規(guī)模經(jīng)濟。絕大多數(shù)反壟斷法都不禁止壟斷地位。目前各國反壟斷立法對濫用壟斷地位行為的規(guī)定有兩種基本類型:(1)對于壟斷地位本身不作任何干預(yù),僅僅禁止濫用壟斷地位的行為;(2)不禁止壟斷地位本身,而禁止以不正當(dāng)方式獲取壟斷地位以及以不正當(dāng)方式維持壟斷地位的情形。無論采取何種立法態(tài)度,其反壟斷法都沒有成為發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟的障礙,而通過反壟斷法所維持的競爭機制促進(jìn)了經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟規(guī)模擴大。

  (二)市場監(jiān)管研究綜述

  目前對市場監(jiān)管的研究主要聚焦在4個方面:一是事中事后監(jiān)管與政府職能轉(zhuǎn)變。湛中樂、趙玄(2015)認(rèn)為,在前端放松情況下,后端監(jiān)督和規(guī)制必須加強。趙旭東(2015)認(rèn)為,信用約束機制是事中事后監(jiān)管的重要原則。二是事中事后監(jiān)管與國家治理體系構(gòu)建。研究者普遍倡導(dǎo)建立更具整體性的監(jiān)管體系。茅銘晨(2007)認(rèn)為,監(jiān)管機構(gòu)的獨立性、透明性和可問責(zé)性是決定監(jiān)管機構(gòu)執(zhí)行能力的關(guān)鍵。中國行政管理學(xué)會課題組(2018)認(rèn)為,中國的市場監(jiān)管治理體系嵌入到了復(fù)雜的“條塊”結(jié)構(gòu)中,碎片化行政體制影響了政府職能轉(zhuǎn)變和市場監(jiān)管治理體系的構(gòu)建。三是事中事后監(jiān)管制度和體系創(chuàng)新。郭金云、李翔宇(2014)認(rèn)為,政府需發(fā)揮引領(lǐng)作用,形成上下聯(lián)動、內(nèi)外互動、多元參與的監(jiān)管格局,構(gòu)建立體網(wǎng)絡(luò)式綜合監(jiān)管體系。趙素君、張祥建、涂永前(2017)認(rèn)為,構(gòu)建“多位一體”綜合監(jiān)管體系,必須建立跨部門、跨系統(tǒng)的信息共享數(shù)據(jù)平臺。四是市場監(jiān)管體系的運行保障。研究者對建立相應(yīng)的預(yù)警、懲戒、激勵機制已達(dá)成共識并體現(xiàn)到國務(wù)院的相關(guān)文件中。沈杰、趙宇剛(2014)認(rèn)為,要建立風(fēng)險評估指標(biāo)體系和風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警、風(fēng)險管理防控聯(lián)動機制,做到線上線下一體化監(jiān)管。

  總之,目前關(guān)于市場監(jiān)管的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性研究相對偏少。在今后的研究中,建議突出監(jiān)管的整體性重構(gòu)和實操性嵌合有機結(jié)合,構(gòu)建“多位一體”大監(jiān)管格局。一是在監(jiān)管目標(biāo)上,實現(xiàn)“8個轉(zhuǎn)變”,即:監(jiān)管要實現(xiàn)由被動向主動、由靜態(tài)向動態(tài)、由政府向社會、由分塊向協(xié)同、由審批向監(jiān)管、由粗放向?qū)I(yè)、由運動式向制度化、由突發(fā)式向常態(tài)化等8個方向轉(zhuǎn)變。二是在監(jiān)管主體上,從政府監(jiān)管向政府、行業(yè)、企業(yè)、社會、公眾等“多位一體”監(jiān)管轉(zhuǎn)變。三是在運行機制上,做到“4個著力”:著力構(gòu)建信用聯(lián)合規(guī)制機制,著力應(yīng)用信息技術(shù)推進(jìn)協(xié)同監(jiān)管,著力實施分類分級動態(tài)監(jiān)管,著力引導(dǎo)社會力量參與監(jiān)管。四是在技術(shù)支持上,通過構(gòu)建信息共享與服務(wù)平臺保障運行機制高效有序運轉(zhuǎn),保障“多位一體”主體協(xié)同發(fā)揮作用,保障監(jiān)管目標(biāo)全面實現(xiàn)。

  三、實踐鏡鑒:國內(nèi)外市場監(jiān)管的經(jīng)驗借鑒

  (一)我國市場監(jiān)管改革演進(jìn)方向及其啟示

  1.我國市場監(jiān)管改革演進(jìn)方向

  我國市場監(jiān)管演進(jìn)呈現(xiàn)三個具有規(guī)律性的演進(jìn)方向。

  一是政府直接干預(yù)不斷減少。長期以來,我國政府與市場之間的關(guān)系,存在“越位”“錯位”“缺位”“不到位”問題。當(dāng)前,我國基本完成市場化,對政府和市場關(guān)系的認(rèn)識不斷加深。在此過程中,核心的改革措施就是減少政府對市場的干預(yù),政府與市場的關(guān)系得以逐步理順。從根本上看,我國市場監(jiān)管體制改革的方向是進(jìn)一步壓縮行政審批事項,減少政府對市場的直接干預(yù)。

  二是政府服務(wù)功能持續(xù)增強。從全能型政府或管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變,增強政府服務(wù)功能,符合我國市場監(jiān)管體制改革發(fā)展規(guī)律。改革開放初期,市場監(jiān)管的主要內(nèi)容,還是基于全能型政府理念對市場的全面管制。黨的十九大以后,市場監(jiān)管體制中服務(wù)功能已占重要比重,服務(wù)型政府建設(shè)在市場監(jiān)管領(lǐng)域已落地生根。市場監(jiān)管的主要內(nèi)容表現(xiàn)為守住三條“線”,即“促經(jīng)濟發(fā)展高線、守質(zhì)量安全底線、保市場競爭公平線”,努力營造寬松便捷的市場準(zhǔn)入環(huán)境、公平有序的市場競爭環(huán)境、安全放心的市場消費環(huán)境。對于食品藥品、特種設(shè)備等領(lǐng)域,按“四個最嚴(yán)”要求,確保人民根本利益不受侵害。

  三是市場監(jiān)管在經(jīng)濟發(fā)展中日益重要。在市場監(jiān)管體制探索階段,我國市場監(jiān)管部門主要為市場主體提供“準(zhǔn)入”渠道,維護(hù)市場秩序。在市場監(jiān)管體制逐步形成階段,我國確立了“兩頭在外,大進(jìn)大出”的外向型發(fā)展戰(zhàn)略,我國經(jīng)濟發(fā)展的動力主要是投資需求和凈出口,市場監(jiān)管依然不具備成為經(jīng)濟增長動力機制的條件。在市場監(jiān)管體制完善階段,我國經(jīng)濟增長的動力從投資轉(zhuǎn)向市場,各地發(fā)展中出現(xiàn)從“要經(jīng)濟增長政策”向“要優(yōu)質(zhì)市場環(huán)境”轉(zhuǎn)變,市場監(jiān)管對經(jīng)濟發(fā)展的作用越來越大。

  2.我國市場監(jiān)管體制改革的啟示

  我國市場監(jiān)管體制改革經(jīng)歷了漫長歷程,目前處于向縱深推進(jìn)階段。概括起來,我國市場監(jiān)管體制改革有三大結(jié)論性啟示。

  一是經(jīng)濟發(fā)展是市場監(jiān)管體制改革的決定性因素。縱觀我國市場監(jiān)管體制改革全過程可以發(fā)現(xiàn),經(jīng)濟發(fā)展是市場監(jiān)管體制改革的“因”,市場監(jiān)管體制改革是經(jīng)濟發(fā)展的“果”,這體現(xiàn)了馬克思關(guān)于生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系、生產(chǎn)關(guān)系反作用于生產(chǎn)力、生產(chǎn)力是最革命的因素的論斷。隨著“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”改革開放政策的實施,我國市場監(jiān)管部門的作用持續(xù)增強,地位不斷上升。當(dāng)前,我國經(jīng)濟下行壓力很大,市場監(jiān)管創(chuàng)新必須與經(jīng)濟發(fā)展同步,進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境,促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展。

  二是服務(wù)型監(jiān)管體制是我國市場監(jiān)管體制改革的重要目標(biāo)。市場監(jiān)管體制改革的目標(biāo)是市場監(jiān)管體制改革頂層設(shè)計的關(guān)鍵因素。從西方發(fā)達(dá)國家半個世紀(jì)制度演變過程看,西方發(fā)達(dá)國家走過的是一個從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的歷程。我國改革開放以來經(jīng)濟體制改革和機構(gòu)改革,走過了從管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的過程。我國市場監(jiān)管體制改革是服務(wù)型政府建設(shè)的重要內(nèi)容,其重要目標(biāo)之一就是構(gòu)建一個與我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的服務(wù)型市場監(jiān)管體制。

  三是市場監(jiān)管部門在實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展新舊動能轉(zhuǎn)換中發(fā)揮舉足輕重的作用。近年來,我國舊的經(jīng)濟增長動能在減弱,新的經(jīng)濟增長動能尚未形成,經(jīng)濟處于“失速”時期。目前我國經(jīng)濟增長動能主要是消費需求和科技創(chuàng)新。2019年10月,習(xí)近平總書記在中央政治局第十八次集體學(xué)習(xí)時強調(diào),要把區(qū)塊鏈作為核心技術(shù)自主創(chuàng)新重要突破口,加快推動區(qū)塊鏈技術(shù)和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。核心技術(shù)需要通過知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)和公平競爭的市場環(huán)境才能轉(zhuǎn)化為促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的動能。我國新的經(jīng)濟增長動能歸根到底來自市場需求,需要通過市場監(jiān)管部門營造一流的市場準(zhǔn)入環(huán)境、競爭環(huán)境和消費環(huán)境。

  (二)國(境)外市場監(jiān)管實踐對我國的啟示

  一是監(jiān)管改革方向取決于不同發(fā)展取向。放松經(jīng)濟性監(jiān)管、加強社會性監(jiān)管是全球趨勢,代表了監(jiān)管改革大方向,反映了發(fā)展的取向由生產(chǎn)者向需求者轉(zhuǎn)變。放松經(jīng)濟性監(jiān)管,主要基于效率原則,為企業(yè)創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境,提高經(jīng)濟發(fā)展效率;加強社會性監(jiān)管主要基于公平、公正、安全的發(fā)展理念,在環(huán)保、安全、教育、醫(yī)療等民生領(lǐng)域加強監(jiān)管。

  二是監(jiān)管要根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展需要動態(tài)調(diào)整。市場監(jiān)管制度是在促進(jìn)市場公平競爭、減少市場失靈的過程中逐步演化形成的。在發(fā)展過程中,經(jīng)濟發(fā)展快變量和監(jiān)管慢變量會發(fā)生沖突,主要表現(xiàn)為:經(jīng)濟發(fā)展了,監(jiān)管制度過時了,監(jiān)管制度變成了經(jīng)濟發(fā)展的阻力,只有修改或廢除過時的制度才能促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展。美國、德國、日本三國從放松經(jīng)濟性監(jiān)管到加強社會性監(jiān)管,再到監(jiān)管機構(gòu)、監(jiān)管制度的動態(tài)調(diào)整,體現(xiàn)了監(jiān)管一定要適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展需要的客觀必然性。

  三是監(jiān)管與發(fā)展是對立統(tǒng)一關(guān)系。一方面,經(jīng)濟發(fā)展對監(jiān)管具有決定作用。經(jīng)濟發(fā)展是監(jiān)管形成的前提和基礎(chǔ)。與動態(tài)經(jīng)濟發(fā)展相比,監(jiān)管制度具有相對穩(wěn)定性。同時,隨著經(jīng)濟發(fā)展向更高水平推進(jìn),監(jiān)管也會相應(yīng)發(fā)生變化。當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展到一定階段,就會引起監(jiān)管的根本變革。另一方面,監(jiān)管對發(fā)展具有反作用。當(dāng)監(jiān)管與生產(chǎn)力的發(fā)展要求相適應(yīng)時,它就會推動發(fā)展;當(dāng)監(jiān)管與生產(chǎn)力的發(fā)展要求不相適應(yīng)時,它會阻礙甚至破壞發(fā)展。

  四、現(xiàn)實分析:我國監(jiān)管事業(yè)改革發(fā)展現(xiàn)狀

  從市場監(jiān)管總局“三定方案”看,市場監(jiān)管的范圍主要是市場主體登記注冊監(jiān)管,食品藥品和特種設(shè)備等產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管和公平競爭市場秩序的維護(hù)等。本文將市場監(jiān)管總局職責(zé)范圍內(nèi)的監(jiān)管稱為“狹義市場監(jiān)管”。從理論上講,作為政府重要職能的市場監(jiān)管,不是對某些特定市場的監(jiān)管,而應(yīng)是對所有“市場主體”的監(jiān)管,這種對所有市場主體的監(jiān)管為“廣義市場監(jiān)管”。

  (一)廣義市場監(jiān)管——宏觀與專業(yè)市場監(jiān)管

  政府監(jiān)管機構(gòu)理論研究和實踐均一致指向,相對獨立性是政府監(jiān)管機構(gòu)設(shè)立與運行的重要原則之一,在我國主要表現(xiàn)在“政企分離”和“政監(jiān)分離”。本文將承擔(dān)監(jiān)管職能的政府監(jiān)管機構(gòu)分為三種基本類型。

  1.獨立設(shè)置的監(jiān)管機構(gòu)

  該類型監(jiān)管機構(gòu)具有相對獨立的監(jiān)管職責(zé)。最為典型的是:國家市場監(jiān)督管理總局、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會。另外,還有一些政府機構(gòu)也承擔(dān)一定的政府監(jiān)管職責(zé)。如:國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會的部分職責(zé)是對國有企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、重大投資等方面進(jìn)行監(jiān)管。海關(guān)總署的監(jiān)管職責(zé)主要是口岸監(jiān)管,并從口岸通關(guān)向出入境等相關(guān)領(lǐng)域延伸。國家醫(yī)療保障局具有對醫(yī)療保障基金,藥品、醫(yī)用耗材價格和醫(yī)療服務(wù)項目、服務(wù)設(shè)施收費等方面的監(jiān)管職責(zé)。這些政府機構(gòu)的主要職責(zé)不是專業(yè)監(jiān)管,不屬于專門政府監(jiān)管機構(gòu)系列。

  2.國務(wù)院部委管理的監(jiān)管機構(gòu)

  該類型監(jiān)管機構(gòu)由相關(guān)國務(wù)院部委管理,具有一定的獨立性,承擔(dān)一定的監(jiān)管職責(zé)。比較典型的有:國家發(fā)展和改革委員會管理的國家能源局,交通運輸部管理的國家鐵路局、國家郵政局和中國民用航空局,應(yīng)急管理部管理的國家煤礦安全監(jiān)察局等。

  3.國務(wù)院部委內(nèi)設(shè)政監(jiān)合一監(jiān)管機構(gòu)

  該類型監(jiān)管機構(gòu)隸屬于政府部門,作為政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)承擔(dān)一定監(jiān)管職責(zé)。目前大多數(shù)部委均有該類型監(jiān)管機構(gòu)。如:國家發(fā)展和改革委員會內(nèi)設(shè)價格司和投資司,工業(yè)和信息化部內(nèi)設(shè)信息通信管理局和無線電管理局,商務(wù)部內(nèi)設(shè)產(chǎn)業(yè)安全與進(jìn)出口管制局等。另外,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、生態(tài)環(huán)境部等部委則內(nèi)設(shè)多個具有監(jiān)管職責(zé)的司級機構(gòu)。

  (二)狹義市場監(jiān)管——以全國市場監(jiān)管系統(tǒng)為例

  近年來,全國市場監(jiān)管系統(tǒng)縱深推進(jìn)商事制度改革,加快建立新型市場監(jiān)管體系,加強市場監(jiān)管,維護(hù)市場秩序,推動綜合執(zhí)法,優(yōu)化營商環(huán)境,為經(jīng)濟社會健康發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。

  1.商事制度改革

  深化商事制度改革是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策,是推進(jìn)簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力和創(chuàng)造力的重要舉措。針對過去對微觀市場主體行政審批多、行政干預(yù)多等問題,從制約投資興辦企業(yè)的第一道門檻改起,推動改革向更大范圍、更深層次、更廣領(lǐng)域拓展,成為“放管服”改革的先手棋和當(dāng)頭炮。商事制度改革率先從登記制度改革破冰,之后改革縱深推進(jìn),相關(guān)配套改革持續(xù)拓展,綜合改革取得顯著成效。世界銀行發(fā)布《全球營商環(huán)境報告2020》顯示,2019年我國營商便利度排在全球第31位,成為營商環(huán)境改善幅度最大的10個經(jīng)濟體之一。

  2.消費維權(quán)

  完善消費維權(quán)制度機制,強化消費者權(quán)益保護(hù),拓展消費維權(quán)渠道,著力營造安全放心的消費環(huán)境。圍繞農(nóng)村地區(qū)、食品安全、網(wǎng)絡(luò)商品、認(rèn)證領(lǐng)域開展打假行動。完善互聯(lián)網(wǎng)投訴舉報平臺,強化重點領(lǐng)域、重點區(qū)域、重點人群消費維權(quán)。持續(xù)開展網(wǎng)劍行動,嚴(yán)厲打擊網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)假冒、虛假宣傳等違法行為。強化網(wǎng)絡(luò)交易平臺監(jiān)管,督促平臺履行主體責(zé)任。加強廣告導(dǎo)向監(jiān)管,重點查處醫(yī)療、食品、藥品等領(lǐng)域虛假違法廣告。推進(jìn)《消費者權(quán)益保護(hù)法》等法律法規(guī)制修訂,推動落實消費環(huán)節(jié)經(jīng)營者首問和賠償先付制度。

  3.食品藥品監(jiān)管

  堅決貫徹落實習(xí)近平總書記“最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)”要求,狠抓食品藥品安全監(jiān)管。加快審批制度改革,推進(jìn)食品生產(chǎn)和經(jīng)營許可改革、特殊食品注冊備案制度改革,深化藥品醫(yī)療器械審評審批制度改革,減少進(jìn)口藥品審批環(huán)節(jié)。深化食品安全監(jiān)管,推進(jìn)食品安全放心工程建設(shè)十大攻堅行動,持續(xù)開展食品質(zhì)量安全提升行動,推進(jìn)校園食品安全守護(hù)行動。加強藥品醫(yī)療器械安全監(jiān)管,修訂《藥品管理法》《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》。

  4.競爭政策

  競爭政策是市場運作的綜合性政策,核心是政府通過減少干預(yù)、加強監(jiān)管、競爭倡導(dǎo)等方式,構(gòu)建公平競爭的市場環(huán)境。市場監(jiān)管部門堅持不懈推動競爭政策實施,努力夯實競爭政策基礎(chǔ)性地位。完善公平競爭審查制度,實現(xiàn)公平競爭審查四級政府全覆蓋。維護(hù)公平競爭市場環(huán)境,推進(jìn)反壟斷執(zhí)法,查處一批在全國有較大影響力和震懾力的大案要案,我國成為與美國、歐盟并列的三大反壟斷司法轄區(qū)。扎實推進(jìn)價格監(jiān)管和反不正當(dāng)競爭執(zhí)法,開展涉企和民生領(lǐng)域價格收費專項檢查、進(jìn)出口環(huán)節(jié)收費專項整治。

  5.質(zhì)量強國戰(zhàn)略

  貫徹落實《中共中央 國務(wù)院關(guān)于開展質(zhì)量提升行動的指導(dǎo)意見》,組織實施質(zhì)量強國戰(zhàn)略。國務(wù)院部署開展省級政府質(zhì)量工作考核,完善全國質(zhì)量工作部際聯(lián)席會議制度。先后在北京、上海、深圳召開3屆面向國際的中國質(zhì)量大會,不斷推動質(zhì)量領(lǐng)域國際交流與合作。各地深入開展質(zhì)量強省、質(zhì)量強市、質(zhì)量強企活動。整體推動計量、標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證認(rèn)可和檢驗檢測等質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。質(zhì)量總體水平穩(wěn)步提升,產(chǎn)品質(zhì)量國家監(jiān)督抽查合格率、制造業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量合格率穩(wěn)定在90%以上,特種設(shè)備安全狀況達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平。

  6.知識產(chǎn)權(quán)大保護(hù)

  實施嚴(yán)格的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度,建立高效的知識產(chǎn)權(quán)綜合管理體制,改革完善知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)工作體系,促進(jìn)保護(hù)能力和整體水平不斷提升。法律制度建設(shè)步伐加快,新修訂的《中華人民共和國商標(biāo)法》于2019年4月正式通過,11月,新修訂的商標(biāo)法將惡意侵犯商標(biāo)專用權(quán)的賠償倍數(shù),由修改前的3倍以下提高到了5倍以下,《專利法修正案(草案)》引入懲罰性賠償制度,大幅提高法定賠償額。知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)得到加強。改革完善知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系,持續(xù)開展打擊專利侵權(quán)假冒“護(hù)航”“雷霆”行動,打擊網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)盜版“劍網(wǎng)”“掃黃打非”和“秋風(fēng)”行動,加強網(wǎng)絡(luò)市場監(jiān)管“網(wǎng)劍”“質(zhì)檢利劍”等專項行動,扎實推進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)誠信體系建設(shè),38個部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于對知識產(chǎn)權(quán)(專利)領(lǐng)域嚴(yán)重失信主體開展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》。制定落實專利和商標(biāo)降費措施,推動商標(biāo)網(wǎng)上全流程服務(wù),商標(biāo)注冊審查周期壓縮到6個月以內(nèi),專利授權(quán)周期穩(wěn)定在22個月左右。

  7.市場監(jiān)管體制機制

  改革完善市場監(jiān)管體制機制是轉(zhuǎn)變政府職能、提升治理能力的迫切需要和重要保障。機構(gòu)改革穩(wěn)步推進(jìn),2018年組建國家市場監(jiān)督管理總局,實現(xiàn)市場綜合監(jiān)管和綜合執(zhí)法,更加突顯市場監(jiān)管在政府架構(gòu)中的作用?;鶎泳C合執(zhí)法改革有序展開,目前地方綜合執(zhí)法改革已全面完成。“雙隨機、一公開”監(jiān)管全面實施,逐步實現(xiàn)市場監(jiān)管領(lǐng)域全覆蓋。信用監(jiān)管長效機制逐步形成,建成國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng),建立部門協(xié)同監(jiān)管與聯(lián)合懲戒機制。“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”充分運用,開展各類政務(wù)信息系統(tǒng)和信息資源整合共享,大數(shù)據(jù)監(jiān)管和智慧監(jiān)管應(yīng)用廣泛。國家企業(yè)法人庫基本建成,基礎(chǔ)支撐作用日趨突出。

  五、問題剖析:存在的主要問題及其根源

  (一)中國現(xiàn)有監(jiān)管機構(gòu)缺乏明確法律地位和應(yīng)有權(quán)威性

  一是獨立設(shè)置的監(jiān)管機構(gòu)存在的突出問題是缺乏明確的法律地位。這類監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置的主要依據(jù)是中共中央、國務(wù)院關(guān)于機構(gòu)改革和設(shè)置的有關(guān)文件,而不是法律的明確規(guī)定。二是國務(wù)院部委管理的監(jiān)管機構(gòu)不僅缺乏法律地位,還缺乏必要的獨立性。最突出表現(xiàn)在這類監(jiān)管機構(gòu)無權(quán)獨立制定相關(guān)監(jiān)管規(guī)章。同時這類監(jiān)管機構(gòu)和相關(guān)部委內(nèi)設(shè)機構(gòu)(或部門)在業(yè)務(wù)上往往有交叉,一些監(jiān)管決策和舉措難以實施,缺乏應(yīng)有的權(quán)威性。此外,這其中的許多監(jiān)管機構(gòu)本身不是專業(yè)監(jiān)管機構(gòu),只是承擔(dān)特定行業(yè)或領(lǐng)域的行政管理和監(jiān)管職能。三是國務(wù)院部委內(nèi)設(shè)的政監(jiān)合一監(jiān)管機構(gòu)缺乏必要的獨立性和權(quán)威性。這些監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)嵌在行政機構(gòu)中,政府的發(fā)展規(guī)劃、政策制定、監(jiān)管職能合在一起,行政職能和監(jiān)管職能邊界不清,易發(fā)生強勢行政權(quán)力替代監(jiān)管職能的行為,使得監(jiān)管機構(gòu)缺乏應(yīng)有的權(quán)威性。同時,有的部委內(nèi)存在多個承擔(dān)特定領(lǐng)域監(jiān)管職能的機構(gòu),如果缺乏必要的協(xié)調(diào)機制,就容易造成監(jiān)管職能分散,監(jiān)管機構(gòu)職責(zé)不清,協(xié)調(diào)成本高。

  (二)市場監(jiān)管聯(lián)動推進(jìn)任務(wù)重難度大

  一是“放管服”不同步影響改革進(jìn)程和成效。商事制度改革從“放”入手,“管”“服”跟進(jìn),呈現(xiàn)明顯階段性特征。階段性推進(jìn)改革導(dǎo)致“管”“服”滯后,影響“放”的效果進(jìn)而影響商事制度改革的成效。二是跨部門、跨領(lǐng)域、跨區(qū)域協(xié)調(diào)難。隨著市場監(jiān)管體制改革縱深推進(jìn),面對的問題越來越復(fù)雜綜合,商事制度改革與體制調(diào)整、部門整合、綜合執(zhí)法改革等疊加,協(xié)調(diào)推進(jìn)難度明顯加大,市場監(jiān)管體制改革亟需配套推進(jìn)、上下聯(lián)動、協(xié)同發(fā)力。

  (三)市場監(jiān)管權(quán)責(zé)脫節(jié)和風(fēng)險迭加問題突出

  一是監(jiān)管與執(zhí)法脫節(jié)。有的地方在探索綜合行政執(zhí)法改革模式,鼓勵地方探索更大范圍跨地域跨部門執(zhí)法,有的地方組建了綜合行政執(zhí)法局和綜合行政審批局。市場監(jiān)管部門只局限中間一段?;鶎臃从?,這種模式問責(zé)的風(fēng)險將集中向市場監(jiān)管部門集中,市場監(jiān)管部門有可能會成為“背鍋俠”。二是事權(quán)與責(zé)任不清。上級與基層之間權(quán)責(zé)劃分不清晰、不合理,“放管服”改革產(chǎn)生大量行政事項下放,基層能力跟不上,存在接不住、管不好等突出問題。三是市場監(jiān)管體制整合中存在負(fù)面效應(yīng)。當(dāng)前市場監(jiān)管體制改革的主要困難有:部門整合存在風(fēng)險“疊加效應(yīng)”。幾個部門職能整合到一起,部門間打架扯皮少了,外部矛盾轉(zhuǎn)化成內(nèi)部矛盾。同時,基層執(zhí)法存在“選擇效應(yīng)”,垂管取消之后存在“斷層效應(yīng)”。

  (四)市場監(jiān)管不適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”新業(yè)態(tài)發(fā)展需要

  一是市場監(jiān)管理念滯后。有些監(jiān)管部門的工作人員沒有跟上“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的監(jiān)管理念,仍然停留在傳統(tǒng)監(jiān)管認(rèn)知中,未能突破“看得見、摸得著、走得到”的監(jiān)管舊框架。二是市場監(jiān)管立法執(zhí)法滯后。目前“互聯(lián)網(wǎng)+”已成功搭載各行各業(yè),幾乎覆蓋所有業(yè)態(tài)。由于立法未能及時對“互聯(lián)網(wǎng)+”相關(guān)企業(yè)及其行為進(jìn)行法律意義上的分類和定性,出現(xiàn)了法律監(jiān)管漏洞。三是市場監(jiān)管工具和手段滯后。調(diào)研發(fā)現(xiàn),近年來有些地方開始探索“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管,嘗試將信息技術(shù)應(yīng)用到監(jiān)管工作中。從全國看,各地監(jiān)管水平參差不齊,大多還未形成規(guī)模效應(yīng),新技術(shù)發(fā)揮的作用有限。

  六、破題方略:“十四五”時期推進(jìn)我國市場監(jiān)管現(xiàn)代化的對策建議

  堅持放管結(jié)合、放后嚴(yán)管,把更多行政資源從事前審批轉(zhuǎn)移到事中事后監(jiān)管上來,健全監(jiān)管規(guī)則,創(chuàng)新監(jiān)管方式,落實監(jiān)管責(zé)任,加快構(gòu)建權(quán)責(zé)明確、簡約高效的事中事后監(jiān)管體系,形成協(xié)同監(jiān)管格局,切實管出公平、管出效率、管出活力[6],助力經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

  (一)依法厘清監(jiān)管職責(zé)界面,穩(wěn)健推進(jìn)監(jiān)管機構(gòu)改革

  1.獨立設(shè)置監(jiān)管機構(gòu)

  一是將事業(yè)單位型監(jiān)管機構(gòu)轉(zhuǎn)為行政管理型監(jiān)管機構(gòu)。2011年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》規(guī)定,對承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位,逐步將其行政職能劃歸行政機構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機構(gòu);今后,不再批準(zhǔn)設(shè)立承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位。因此,將監(jiān)管機構(gòu)由事業(yè)單位型轉(zhuǎn)為行政管理型,符合國務(wù)院分類推進(jìn)事業(yè)單位改革方向。

  二是依法明確監(jiān)管機構(gòu)的定位和職能職責(zé)。獨立設(shè)置的監(jiān)管機構(gòu)的職能職責(zé),其主要依據(jù)是國務(wù)院的“三定方案”,而非法律規(guī)定。這既不符合國際慣例,也影響監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)威性、公信力和法治政府建設(shè)。因此,在條件成熟時,應(yīng)依法予以明確。

  三是加快推進(jìn)政監(jiān)分離改革,監(jiān)管機構(gòu)專司監(jiān)管職責(zé)。政府監(jiān)管的多數(shù)領(lǐng)域具有技術(shù)性強的特點,實行政監(jiān)分離,監(jiān)管機構(gòu)人員主體由相關(guān)領(lǐng)域?qū)<医M成,有利于更好履行監(jiān)管職能。[7]

  2.大部門制下相對獨立設(shè)置監(jiān)管機構(gòu)

  一是明確國務(wù)院組成部門和直屬機構(gòu)及其管理的國家局的職能定位。國務(wù)院組成部門和直屬機構(gòu)管理的國家局,將其宏觀管理職能剝離并集中到國務(wù)院相關(guān)組成部門和直屬機構(gòu),將其改革成為專業(yè)性、實質(zhì)性的政府監(jiān)管機構(gòu),以減少國務(wù)院組成部門和直屬機構(gòu)及其管理的國家局之間職能交叉、部門設(shè)置重疊等問題。

  二是厘定監(jiān)管機構(gòu)的具體監(jiān)管職能職責(zé)。在明確現(xiàn)有國務(wù)院組成部門和直屬機構(gòu)管理的國家局職能定位基礎(chǔ)上,參照國家獨立設(shè)置的監(jiān)管機構(gòu),以行業(yè)法律制度等形式明確監(jiān)管機構(gòu)的職能職責(zé),以增強監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)威性。

  三是增強監(jiān)管機構(gòu)的相對獨立性?,F(xiàn)有國務(wù)院組成部門和直屬機構(gòu)管理的國家局無權(quán)獨立制定監(jiān)管規(guī)章,牽頭起草的規(guī)章草案的討論通過,需要較復(fù)雜的程序和較長的過程,同時在干部任免方面也缺乏必要的獨立性。因此,建議通過法定程序擴大其立法權(quán)和組織人事權(quán),以增強監(jiān)管機構(gòu)的相對獨立性。

  四是整合國務(wù)院組成部門和直屬機構(gòu)管理的國家局,成立綜合性監(jiān)管機構(gòu)。例如,目前在國務(wù)院組成部門和直屬機構(gòu)管理的國家局中,隸屬于交通運輸部的就有國家鐵路局、國家郵政局、中國民用航空局,可實行“大局制”,將這三個局合并為一個綜合性交通運輸監(jiān)管機構(gòu)。[8]

  3.政府行政部門內(nèi)設(shè)綜合性監(jiān)管機構(gòu)

  一是整合現(xiàn)有國務(wù)院組成部門和直屬機構(gòu)內(nèi)部監(jiān)管機構(gòu),設(shè)立綜合性監(jiān)管機構(gòu)。部分國務(wù)院組成部門和直屬機構(gòu)內(nèi)設(shè)多個監(jiān)管機構(gòu),存在監(jiān)管分散、職能交叉等問題。例如,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部內(nèi)設(shè)的房地產(chǎn)市場監(jiān)管司、建筑市場監(jiān)管司和工程質(zhì)量安全監(jiān)管司,可將其整合為一個綜合性監(jiān)管部門,以實現(xiàn)監(jiān)管的范圍經(jīng)濟性。

  二是明確國務(wù)院組成部門和直屬機構(gòu)內(nèi)綜合性監(jiān)管機構(gòu)的職能職責(zé)。參照大部門制下相對獨立監(jiān)管機構(gòu)的改革思路,通過調(diào)整“三定方案”等形式明確國務(wù)院組成部門和直屬機構(gòu)內(nèi)綜合監(jiān)管機構(gòu)的職能職責(zé),同時保證其開展監(jiān)管活動所必需的經(jīng)費。

  三是增強國務(wù)院組成部門和直屬機構(gòu)內(nèi)綜合性監(jiān)管機構(gòu)的相對獨立性和權(quán)威性。國務(wù)院組成部門和直屬機構(gòu)內(nèi)綜合性監(jiān)管機構(gòu)面對巨量市場主體和動態(tài)演進(jìn)的經(jīng)濟業(yè)態(tài),需要相對獨立、專業(yè)性地開展監(jiān)管業(yè)務(wù),以提高監(jiān)管效能。因此,這類監(jiān)管機構(gòu)也應(yīng)具有相對獨立性和權(quán)威性,可考慮由一位副部級領(lǐng)導(dǎo)主持綜合性監(jiān)管機構(gòu)的工作,以提升與相關(guān)行政部門溝通協(xié)調(diào)力度。[9]

  (二)創(chuàng)新事中事后監(jiān)管原則,實現(xiàn)新時代新階段新作為

  1.創(chuàng)新事中事后監(jiān)管原則

  ——依法監(jiān)管。運用法治思維和法治方式履行監(jiān)管職責(zé),全面實施權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單管理制度。依法履行監(jiān)管責(zé)任,規(guī)范監(jiān)管行為,維護(hù)市場秩序,保護(hù)市場主體合法權(quán)益。

  ——綜合監(jiān)管。適應(yīng)科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)融合、跨界發(fā)展趨勢,加強信息共享,強化上下統(tǒng)籌、橫向協(xié)調(diào),完善跨部門、跨區(qū)域執(zhí)法聯(lián)動機制,推進(jìn)市場監(jiān)管領(lǐng)域綜合執(zhí)法,發(fā)揮監(jiān)管資源綜合效能。

  ——簡約監(jiān)管。按照簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革要求,革除不合時宜的陳規(guī)舊制,打破不合理的條條框框,砍掉束縛創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的繁文縟節(jié),減輕企業(yè)負(fù)擔(dān),降低社會成本。

  ——審慎監(jiān)管。順應(yīng)新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式蓬勃發(fā)展趨勢,圍繞鼓勵創(chuàng)新、促進(jìn)創(chuàng)業(yè),改革傳統(tǒng)監(jiān)管模式,探索科學(xué)高效的監(jiān)管機制和方式方法,實行包容審慎監(jiān)管,推動經(jīng)濟繁榮發(fā)展。

  ——智慧監(jiān)管。適應(yīng)科技革命和產(chǎn)業(yè)變革趨勢,運用科技推動監(jiān)管創(chuàng)新,依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù),打造市場監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺,推動“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”,提高市場監(jiān)管智能化、智慧化水平。

  ——協(xié)同監(jiān)管。明確企業(yè)主體責(zé)任,發(fā)揮信用體系約束作用、行業(yè)組織自律作用以及消費者組織、社會輿論和公眾監(jiān)督作用,推動市場主體自我約束、誠信經(jīng)營,推動社會共治。

  實現(xiàn)新時代新階段新作為

  一是深化改革有新作為。通過深化商事制度改革,降低市場準(zhǔn)入門檻和制度性交易成本,改善營商環(huán)境,激發(fā)“雙創(chuàng)”活力。二是防范風(fēng)險有新作為。切實抓好食品、藥品、特種設(shè)備、消費品等安全監(jiān)管,保障人民身體健康和生命財產(chǎn)安全,防范化解市場安全隱患。三是維護(hù)公平競爭有新作為。強化競爭政策基礎(chǔ)地位,完善公平競爭制度,保護(hù)知識產(chǎn)權(quán),打擊侵權(quán)假冒行為,維護(hù)市場公平競爭秩序。四是消費維權(quán)有新作為。完善消費維權(quán)制度機制,強化消費者權(quán)益保護(hù),真正讓人民群眾買得放心、用得舒心、吃得安心。五是推進(jìn)質(zhì)量強國戰(zhàn)略實施有新作為。用市場化思維和改革創(chuàng)新舉措推動質(zhì)量提升,發(fā)揮質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施支撐作用、消費者選擇作用、市場競爭作用,促進(jìn)質(zhì)量總體水平提升。六是提高監(jiān)管效能有新作為。在完善監(jiān)管制度、機制、技術(shù)、方法上下功夫,建立系統(tǒng)、科學(xué)、順暢、高效的監(jiān)管體系,把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

  (三)創(chuàng)新和完善監(jiān)管方式,實現(xiàn)科學(xué)集約高效監(jiān)管

  1.提升信用監(jiān)管效能

  以統(tǒng)一社會信用代碼為標(biāo)識,建立完善權(quán)威、統(tǒng)一、可查詢的市場主體信用記錄。推行信用承諾制度,將信用承諾履行情況納入信用記錄。推進(jìn)信用分級分類監(jiān)管,依據(jù)企業(yè)信用情況,實施差異化監(jiān)管。建立市場主體信用“黑名單”制度,建立企業(yè)信用與自然人信用掛鉤機制,強化失信聯(lián)合懲戒。建立健全信用修復(fù)、異議申訴等機制。在保護(hù)涉及公共安全、國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私等信息前提下,依法公開在行政管理中掌握的信用信息并為社會公眾提供便捷的信用查詢服務(wù)。

  2.全面實施“雙隨機、一公開”監(jiān)管

  在市場監(jiān)管領(lǐng)域全面實行隨機抽取檢查對象、隨機選派執(zhí)法檢查人員、抽查情況及查處結(jié)果及時向社會公開,除特殊行業(yè)、重點領(lǐng)域外,原則上日常涉企行政檢查都應(yīng)通過“雙隨機、一公開”方式進(jìn)行。完善“雙隨機、一公開”監(jiān)管相關(guān)配套制度和機制,健全跨部門隨機抽查事項清單,將更多事項納入聯(lián)合抽查范圍。將隨機抽查的比例、頻次等與抽查對象的信用等級、風(fēng)險程度掛鉤。

  3.突出對重點領(lǐng)域監(jiān)管

  對直接涉及公共安全和人民群眾生命健康等特殊和重點領(lǐng)域,實行全覆蓋監(jiān)管,強化全過程質(zhì)量管理,嚴(yán)格落實各環(huán)節(jié)質(zhì)量和安全責(zé)任,守住質(zhì)量和安全底線。對食品、藥品、醫(yī)療器械、特種設(shè)備等重點產(chǎn)品,建立健全追溯體系,形成來源可查、去向可追、責(zé)任可究的信息鏈條。根據(jù)區(qū)域和行業(yè)特點,建立完善重點領(lǐng)域監(jiān)管清單制度,規(guī)范監(jiān)管行為。

  4.落實和完善包容審慎監(jiān)管

  鼓勵創(chuàng)新,對新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式留足發(fā)展空間,同時堅守質(zhì)量和安全底線,嚴(yán)禁走向簡單封殺和放任不管兩個極端。加強對新生事物發(fā)展規(guī)律研究,量身定制監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。對看得準(zhǔn)、有發(fā)展前景的,引導(dǎo)其健康規(guī)范發(fā)展;對看不準(zhǔn)的,設(shè)置“觀察期”,對出現(xiàn)的問題及時引導(dǎo)和處置;對潛在風(fēng)險大、可能造成嚴(yán)重不良后果的,嚴(yán)格監(jiān)管;對非法經(jīng)營的,堅決依法查處。推進(jìn)線上線下一體化監(jiān)管,統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和尺度。

  (四)發(fā)揮各方資源優(yōu)勢,構(gòu)建協(xié)同監(jiān)管格局

  1.加強政府協(xié)同監(jiān)管

  建立健全跨部門、跨區(qū)域執(zhí)法聯(lián)動機制,實現(xiàn)違法線索互聯(lián)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)互通、處理結(jié)果互認(rèn)。深化市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、交通運輸、農(nóng)業(yè)、文化市場綜合行政執(zhí)法改革,在其他具備條件的領(lǐng)域積極推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革,統(tǒng)籌配置行政職能和資源,相對集中行政處罰權(quán),整合執(zhí)法隊伍,推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸下沉,解決多頭多層重復(fù)執(zhí)法問題。

  2.強化市場主體責(zé)任

  建立完善市場主體首負(fù)責(zé)任制,促使市場主體加強自我監(jiān)督、履行法定義務(wù)。督促涉及公眾健康和安全的企業(yè)建立完善內(nèi)控和風(fēng)險防范機制,落實專人負(fù)責(zé),強化員工安全教育和內(nèi)部安全檢查。規(guī)范企業(yè)信息披露,加強年報公示,推行“自我聲明+信用管理”模式,推動企業(yè)開展標(biāo)準(zhǔn)自我聲明和服務(wù)質(zhì)量公開承諾。建立完善產(chǎn)品質(zhì)量安全事故強制報告制度,保障公眾知情權(quán)。

  3.提升行業(yè)自治水平

  推動行業(yè)協(xié)會(商會)建立健全行業(yè)自律規(guī)范、自律公約和職業(yè)道德準(zhǔn)則,規(guī)范會員行為。鼓勵行業(yè)協(xié)會(商會)參與制定國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)劃和政策法規(guī),制定和發(fā)布行業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(商會)在權(quán)益保護(hù)、糾紛處理、信用建設(shè)、信用監(jiān)管,以及在開展或參與公益訴訟、專業(yè)調(diào)解方面的積極作用。

  4.發(fā)揮社會監(jiān)督作用

  建立“吹哨人”、內(nèi)部舉報人等制度,對舉報嚴(yán)重違法違規(guī)行為和重大風(fēng)險隱患的有功人員予以重獎和嚴(yán)格保護(hù)。整合、優(yōu)化政府投訴舉報平臺功能。依法規(guī)范牟利性“打假”和索賠行為。培育信用服務(wù)機構(gòu),鼓勵開展信用評級和第三方評估。發(fā)揮專業(yè)機構(gòu)的監(jiān)督作用,在監(jiān)管執(zhí)法中更多參考專業(yè)意見。強化輿論監(jiān)督,曝光典型案件,震懾違法行為。

  (五)規(guī)范行政檢查和執(zhí)法行為,提升監(jiān)管規(guī)范性和透明度

  1.規(guī)范涉企行政檢查和處罰

  梳理和論證涉企現(xiàn)場檢查事項,壓減重復(fù)和非必要檢查事項,著力解決涉企現(xiàn)場檢查事項多、頻次高、隨意性大等問題。系統(tǒng)清理、規(guī)范行政處罰事項。加強行政執(zhí)法事項目錄管理,減少非必要執(zhí)法事項。健全行政執(zhí)法自由裁量基準(zhǔn)制度,合理確定裁量范圍、種類和幅度。禁止將罰沒收入與行政執(zhí)法機關(guān)利益掛鉤。

  2.全面推進(jìn)監(jiān)管執(zhí)法公開

  嚴(yán)格落實行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核制度。建立統(tǒng)一的執(zhí)法信息公示平臺,按照“誰執(zhí)法誰公示”原則,除涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私等依法不予公開的信息外,行政執(zhí)法職責(zé)、依據(jù)、程序、結(jié)果等都應(yīng)及時對社會公開。對行政執(zhí)法的啟動、調(diào)查取證、審核決定、送達(dá)執(zhí)行等全程記錄、全程留痕,做到可回溯管理。重大行政執(zhí)法決定必須經(jīng)過法制審核,未經(jīng)法制審核或?qū)徍宋赐ㄟ^的,不得作出決定。

  3.依法查辦案件

  綜合運用行政強制、行政處罰、聯(lián)合懲戒、移送司法機關(guān)處理等手段,依法處理監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題。對情節(jié)輕微、負(fù)面影響較小的苗頭性問題,主要通過約談、警告、責(zé)令改正等措施及時予以糾正。對情節(jié)和后果嚴(yán)重的,依法嚴(yán)懲,涉及犯罪的及時移送司法機關(guān)處理。建立完善懲罰性賠償和巨額罰款制度、終身禁入機制。

  4.完善盡職免責(zé)、失職問責(zé)辦法

  全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制和問責(zé)制。對忠于職守、履職盡責(zé)的,給予表揚和鼓勵;對未履行、不當(dāng)履行或違法履行監(jiān)管職責(zé)的,嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé);涉嫌犯罪的,移送司法機關(guān)處理。加快完善監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域盡職免責(zé)辦法,明確履職標(biāo)準(zhǔn)和評判界線,對嚴(yán)格依法履職出現(xiàn)問題的,結(jié)合行為動機、客觀條件、執(zhí)法程序、執(zhí)法方法、社會影響、挽回?fù)p失等情況綜合分析,符合條件的予以免責(zé)。

  (六)挖潛信息賦能,持續(xù)完善“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”

  1.完善“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”立法

  立法是“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”最重要的方式,也是監(jiān)督的依據(jù)。參鑒國際作法,結(jié)合我國國情,建議從兩個層面完善“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”立法:一是從中央、地方和行業(yè)三個層面完善我國“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”立法,明確監(jiān)管目標(biāo),提高立法系統(tǒng)性和針對性。二是協(xié)調(diào)好不同層級和不同部門互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管立法的關(guān)系,使“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”立法形成相互協(xié)調(diào)的有機整體。

  2.推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”實踐

  依托國家“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng),聯(lián)通匯聚全國信用信息共享平臺、國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)等重要監(jiān)管平臺數(shù)據(jù),以及各級政府部門、社會投訴舉報、第三方平臺等數(shù)據(jù),加強監(jiān)管信息歸集共享,將政府履職過程中形成的行政檢查、行政處罰、行政強制等信息以及司法判決、違法失信、抽查抽檢等信息關(guān)聯(lián)整合,歸集到相關(guān)市場主體名下。運用大數(shù)據(jù)等技術(shù),加強對風(fēng)險的跟蹤預(yù)警。探索推行以遠(yuǎn)程監(jiān)管、移動監(jiān)管、預(yù)警防控為特征的非現(xiàn)場監(jiān)管,提升監(jiān)管精準(zhǔn)化、智能化水平。

  3.強化“互聯(lián)網(wǎng)+”企業(yè)主體責(zé)任

  針對“互聯(lián)網(wǎng)+”商業(yè)企業(yè)進(jìn)行類型化管理,區(qū)分互聯(lián)網(wǎng)接入提供商、內(nèi)容提供商、平臺提供商確定不同的責(zé)任。對互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容提供商,須保證內(nèi)容的合法性、真實性,承擔(dān)事前審查、及時刪除等義務(wù),并負(fù)相應(yīng)法律責(zé)任;對互聯(lián)網(wǎng)平臺提供商,既要做好進(jìn)入平臺的形式審查,又要進(jìn)行一般注意義務(wù)的實質(zhì)內(nèi)容審查,還應(yīng)承擔(dān)事中事后的刪除和修訂等義務(wù),并負(fù)有相應(yīng)的法律責(zé)任和公共責(zé)任。考慮到對“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管依靠政府建設(shè)和維護(hù)監(jiān)管平臺耗資、耗時、耗力,而通過購買“互聯(lián)網(wǎng)+”綜合商業(yè)平臺公司的服務(wù)則能很好實現(xiàn)監(jiān)管所需要功能的實際,建議大力推進(jìn)政府購買“互聯(lián)網(wǎng)+”企業(yè)的公共服務(wù)。

  4.創(chuàng)新監(jiān)管工具和手段

  一是分類實施。將內(nèi)容環(huán)節(jié)和網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)營利者和非營利者、網(wǎng)絡(luò)發(fā)布者和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者等分開。二是加大執(zhí)法環(huán)節(jié)技術(shù)研發(fā)和新技術(shù)應(yīng)用。針對虛假發(fā)布、網(wǎng)絡(luò)水軍等非法新媒公關(guān)行為,有針對性地研發(fā)先進(jìn)的預(yù)防和甄別技術(shù),提升研判能力。同時,構(gòu)建執(zhí)法信息數(shù)據(jù)庫和指揮中心,為一線執(zhí)法人員配備移動執(zhí)法終端,第一時間發(fā)現(xiàn)市場違法行為并固定音視頻和圖像證據(jù)。三是依托信息化創(chuàng)新智慧監(jiān)管措施。通過網(wǎng)上政務(wù)大廳、事中事后綜合監(jiān)管平臺、公共信用信息服務(wù)平臺等基礎(chǔ)平臺建設(shè),建構(gòu)平臺間的共享、銜接、同步機制,提升協(xié)同監(jiān)管、智慧監(jiān)管能力。四是運用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等新技術(shù)構(gòu)筑監(jiān)管創(chuàng)新基礎(chǔ)。運用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等新技術(shù)倒逼監(jiān)管體制機制變革,提升監(jiān)管體系和監(jiān)管能力現(xiàn)代化。五是通過誠信體系托起監(jiān)管手段多樣化。以完善社會誠信體系為抓手,創(chuàng)新市場化、企業(yè)化和社會化手段,提升綜合監(jiān)管效能。

  (本文為國家社科基金“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”研究專項“建設(shè)服務(wù)型政府”(批準(zhǔn)號:17VZL014)、國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)展研究中心委托課題《現(xiàn)代化經(jīng)濟體系下的市場和監(jiān)管問題研究》階段性研究成果。)

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