黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》(以下簡稱《決定》)提出，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求。必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平，促進城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉(xiāng)差別，促進城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。

　　當前，解決經(jīng)濟運行中面臨的總需求不足問題，要以城市化為根本之策。由此，不僅能有效緩解短期增長壓力，而且將釋放中長期增長潛力。

　　結(jié)合當前形勢，以下兩個判斷值得關(guān)注。

　　第一，我國城市化明顯滯后于工業(yè)化，成為最大的結(jié)構(gòu)性失衡。從國際經(jīng)驗看，發(fā)達國家工業(yè)化率達到峰值時，城市化率一般達到70%左右的水平。比如，美國1956年工業(yè)化率達到39.1%的峰值，當時其城市化率為67.8%;日本1970年工業(yè)化率達到46.7%的峰值，當時其城市化率為71.9%。中國工業(yè)化率在2011年達到峰值，但當時常住人口城市化率僅為50.5%，戶籍人口城市化率就更低。目前，我國進入工業(yè)化后期，但城市化仍處于發(fā)展中期。2023年，我國常住人口城市化率為66.16%，而戶籍人口城市化率僅為48.3%，兩者相差約18個百分點。

　　第二，以城市化為主線解決國民經(jīng)濟運行中的短期和中長期問題。比如，房地產(chǎn)市場，盡管問題與情況有所改善，但是3億農(nóng)民工的住房問題尚未“解凍”，由此，房地產(chǎn)刺激政策全面釋放需求的功能是有限的。再如，上半年推出了“以舊換新”等消費促進政策，但1—9月家電等價格同比下降1%，說明發(fā)放消費券、“以舊換新”等政策尚未達到預(yù)期效果。抓住總需求不足的突出矛盾，需要牢牢抓住城市化這條主線。

　　未來1—2年，基本解決農(nóng)民工市民化問題

　　農(nóng)民工為我國經(jīng)濟社會發(fā)展作出了巨大貢獻，但農(nóng)民工尚未真正融入城市，直接制約了內(nèi)需潛力的釋放。2023年，全國農(nóng)民工總量為2.98億人，而農(nóng)民工月均收入4780元，僅相當于城鎮(zhèn)職工月均收入的47.5%。相當一部分農(nóng)民工既回不了農(nóng)村，也融入不了城市，面臨較大的養(yǎng)老、醫(yī)療與子女教育壓力，導(dǎo)致農(nóng)民工的儲蓄率高達70%，是城市居民的2倍。

　　2023年，我國外出農(nóng)民工平均年齡為38.9歲，1980年及以后出生的新生代農(nóng)民工已成為外出農(nóng)民工的主體，對落戶城市的需求日趨強烈。目前，總體上看，有條件來基本解決這個問題。如果按最寬泛的口徑估算，農(nóng)民工市民化涉及的綜合成本(人均公共成本15.59萬元)，需要投入各類資本46萬億元左右;如果按中等口徑估算，即與農(nóng)民工市民化相關(guān)的直接成本(人均直接成本10萬元)，需要投入30萬億元左右;如果按最窄口徑估計，即農(nóng)民工基本公共服務(wù)成本(人均成本5萬元)，需要投入15萬億元。

　　為此，建議未來1—2年，全面取消城鄉(xiāng)二元戶籍制度，實現(xiàn)農(nóng)民工市民化重大突破;全面實行與基本公共服務(wù)直接掛鉤的居住證制度，使得規(guī)模巨大的農(nóng)民工群體在城市留得住、過得體面。

　　推進農(nóng)民工市民化，關(guān)鍵是讓農(nóng)民帶著土地收入進城。目前，農(nóng)民以及農(nóng)民工在農(nóng)村的宅基地難以形成市場，配置低效。有研究表明，若進行市場化流轉(zhuǎn)，每年宅基地轉(zhuǎn)換的市場價值合計約4.4萬億元。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)將使得農(nóng)村居民可支配收入提升34%，將使得城鄉(xiāng)居民可支配收入比由2.38∶1縮小至1.77∶1。為此，建議在嚴格的土地規(guī)劃管理、嚴格的土地用途管制這“兩個嚴格”的前提下，推動農(nóng)村土地資源尤其是宅基地資源由市場決定配置，以使廣大農(nóng)民享受土地財產(chǎn)權(quán)。同時，加快推動城鄉(xiāng)之間人員、土地、資金等要素雙向自由流動，使農(nóng)村成為吸引要素流入的重要領(lǐng)域。

　　未來3—5年，基本解決城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)短板

　　城市化進程與社會保障水平直接相關(guān)。我國城市化滯后于工業(yè)化的一個重要原因在于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)仍存在較大差距。有研究表明，我國目前的收入再分配政策使基尼系數(shù)僅下降10%左右，遠遠低于大部分歐洲國家20%—40%的下降幅度。城鄉(xiāng)社會保障支出結(jié)構(gòu)不平衡加大城鄉(xiāng)收入差距。2022年，我國企業(yè)退休職工每月人均基本養(yǎng)老金水平為3148.6元，而城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)養(yǎng)老金為每人每月205元，兩者相差約15倍。有研究表明，在當前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民工的消費被抑制了約23%;如果通過城市化并實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，把1.8億農(nóng)民工的消費潛力釋放出來，每年預(yù)計可新增2萬億元以上的消費需求。

　　推動城市化進程，根本舉措在于推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。為此，建議把補齊基本公共服務(wù)短板作為一攬子增量政策的重中之重。未來3—5年，在加大財政支出結(jié)

　　構(gòu)調(diào)整中，要加大社會保障等基本公共服務(wù)的投入力度。

　　未來5—10年，以城市化帶動形成以服務(wù)型消費為主的消費結(jié)構(gòu)

　　城市是消費的主要載體，尤其是服務(wù)型消費的主要場景。2023年，農(nóng)村居民服務(wù)型消費額僅為城鎮(zhèn)居民的45%。初步測算，城市化率每提升1個百分點，將釋放1000億元的服務(wù)型消費需求。

　　與發(fā)達經(jīng)濟體相比，我國服務(wù)型消費仍有相當大的升級空間。2023年，我國人均GDP約為1.27萬美元，與美國1980年的水平相當;但同年，我國服務(wù)型消費占比為45.21%，低于美國當年9個百分點。如果加大政府在城市教育、醫(yī)療、文化等領(lǐng)域的公共消費支出，并由此拉動個人消費，預(yù)計到2030年，我國服務(wù)型消費占比有望達到50%以上，基本形成以服務(wù)型消費為主的消費結(jié)構(gòu)。

　　未來5—10年，我國服務(wù)型消費增長將處在一個關(guān)鍵時期。城市作為服務(wù)型消費增長的重要載體，不僅能夠吸引消費，而且還能帶來投資。以?？跒槔?023年6月，周杰倫在?？谶B開四場演唱會，4天吸引了15萬名觀眾。其中，外省觀眾9.51萬人次，占游客總數(shù)的61.5%。今年9月，坎耶·維斯特世界巡回試聽會?？谡疚私?萬名觀眾，島外觀眾占比達到96.5%。由此，建議以更大力度支持海南打造國際旅游消費中心，全面放開教育、醫(yī)療、免稅、大型文化娛樂演出等產(chǎn)業(yè)，豐富國內(nèi)居民的國際化消費產(chǎn)品供給。

　　此外，實行高中義務(wù)教育迫在眉睫。以2023年普通高中生均教育經(jīng)費25811元計算，實現(xiàn)高中義務(wù)教育全覆蓋需要新增教育經(jīng)費650億元左右，占2023年全國教育總經(jīng)費的1%。如果把現(xiàn)有的中等職業(yè)學校設(shè)施設(shè)備改為普通高中，所需投入還將進一步減少。

　　以行政區(qū)劃調(diào)整為突破，推進城市化進程

　　城市化的發(fā)展將帶動形成以城市群、都市圈為依托構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局。這需要優(yōu)化大城市、中心城市的空間布局。未來幾年，要適應(yīng)城市化發(fā)展進程，支持具備條件的省份從有利于發(fā)揮中心城市帶動作用出發(fā)，優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，并發(fā)揮央企國資在行政區(qū)劃調(diào)整后的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的基礎(chǔ)性作用。

　　隨著城市的快速發(fā)展，現(xiàn)有的行政區(qū)劃及相關(guān)管理體制對城市發(fā)展產(chǎn)生了一定的束縛作用。按照經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，加快城市之間的融合、建設(shè)大城市成為推進城市化進程的重要途徑。要鼓勵一些相鄰城市之間通過打破行政分割走向融合，成為區(qū)域性的大城市。例如，湖南的長沙、株洲、湘潭三市完全可以根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展需要，打破行政區(qū)域的分割，走向融合，擴大城市規(guī)模，成為區(qū)域性的經(jīng)濟中心，產(chǎn)生更強的經(jīng)濟社會輻射能力。

　　考慮到大都市圈、城市群、城市帶發(fā)展一體化的現(xiàn)實需求，尤其是在京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶等國家重大戰(zhàn)略實施的背景下，需要跨區(qū)域行政協(xié)調(diào)的事務(wù)越來越多，建議由中央牽頭設(shè)立區(qū)域發(fā)展委員會，主要負責組織、督辦、落實跨區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，從中央層面加強跨區(qū)域行政協(xié)調(diào)，有效推進區(qū)域經(jīng)濟社會一體化進程。

　　建議“十五五”研究制定我國城市化中長期發(fā)展規(guī)劃

　　《決定》指出，健全城市規(guī)劃體系，引導(dǎo)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約緊湊布局。

　　城市群、都市圈建設(shè)是解決當前我國總需求不足的關(guān)鍵之舉。建議在《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2021—2035年)》的基礎(chǔ)上，將城市化發(fā)展規(guī)劃作為中長期經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略安排，研究制定“十五五”城市化專項規(guī)劃，加快形成以城市群、都市圈為主體的城市發(fā)展新格局。

　　以城市基礎(chǔ)設(shè)施為依托的承載力體現(xiàn)了城市的形象和對外吸引力，不僅是展現(xiàn)城市化水平與質(zhì)量的重要標志，也是支撐經(jīng)濟增長的重要力量。初步測算，未來10年，我國城市市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資累計將超過45萬億元人民幣。

　　以城市化為載體穩(wěn)步擴大中等收入群體規(guī)模。從國際經(jīng)驗看，在城市化加速發(fā)展階段，中等收入群體規(guī)模會快速擴大。當前，我國中等收入群體規(guī)模為4億人左右。如果到2035年，中等收入群體規(guī)模實現(xiàn)倍增，將成為城市化的中堅力量。為此，建議盡快制定中等收入群體倍增的國家規(guī)劃，力爭到2035年，我國中等收入群體達到7億—8億人、占比超過50%。

　　將海南作為城市化綜合改革試點省份

　　當前，在加快推進海南自由貿(mào)易港建設(shè)的背景下，海南有條件、更有需求在城市化方面走在全國前列。一是《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》提出，國家推進海南自由貿(mào)易港行政區(qū)劃改革創(chuàng)新，優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置和行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)體系;二是海南自由貿(mào)易港的實施范圍為海南島全島，包括農(nóng)村在內(nèi);三是海南80%的土地、60%的戶籍人口、20%的產(chǎn)業(yè)在農(nóng)村，需要盡快形成全島統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)布局、開放布局、城市化布局;四是海南以“多規(guī)合一”改革形成全省統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，深化“多規(guī)合一”改革，需要推進城市化為主線的制度集成創(chuàng)新。

　　對此，提出以下三點建議。

　　第一，將海南作為城市化綜合改革試點省份。建議國家相關(guān)部委會同海南省政府盡快研究制定《海南城市化建設(shè)綜合改革試點省份實施方案》，重點支持海南推進土地管理制度、戶籍制度、基本公共服務(wù)制度、投融資體制、人口政策等綜合改革試點。

　　第二，支持海南加快推進行政區(qū)劃調(diào)整。2023年，海南單位土地面積GDP產(chǎn)出僅相當于廣東的29.3%、臺灣的14.8%、香港的0.91%、新加坡的0.46%。若通過行政區(qū)劃調(diào)整使海南土地資源利用效率達到香港的5%，將釋放4萬億元以上的資本需求。建議按照《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》的要求，盡快形成行政區(qū)劃調(diào)整方案。

　　第三，爭取中央加大對海南城市化的資金等投入力度。建議國家相關(guān)部門重點在城市重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療、社會保障、公共文化等基本公共服務(wù)方面加大財政投入。