編者按：《反壟斷法》是一頭“睡獅”，平時(shí)可以沉默，可一旦被喚醒即具有超級(jí)威力。中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷山雨欲來(lái)，分拆、重罰、遏制大公司的輿論紛雜。但是，反壟斷法的裁決常常產(chǎn)生深遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)甚至政治后果，如何牢牢錨定在法律、理性和專業(yè)的軌道上，警惕情緒干擾，是這部經(jīng)濟(jì)憲法眼下要過(guò)的大關(guān)。
國(guó)家的前途依賴正確的共識(shí)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)李青(曾任國(guó)家發(fā)改委反壟斷局副局長(zhǎng)、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局價(jià)監(jiān)競(jìng)爭(zhēng)局副局長(zhǎng))在接受亞布力論壇專訪時(shí)，分享了她對(duì)反壟斷的一些思考。
李青提醒，《反壟斷法》作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)憲法，是維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)最重要的法律制度，是重武器，它有特定的目標(biāo)價(jià)值，要遵循限定的范圍。她還點(diǎn)出，中國(guó)的反壟斷制度包括對(duì)行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)制，提供了從約束行政權(quán)力入手，以此促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度發(fā)展和完善的法律路徑。目前，由于監(jiān)管政策和改革不到位，企業(yè)一些行為可能因此變形，因此對(duì)企業(yè)監(jiān)管的治本之策，離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步改革。對(duì)于改革步入深水區(qū)，李青表示要有定力，現(xiàn)階段要堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，下決心向前推進(jìn)市場(chǎng)化改革。中國(guó)將修改反壟斷法，李青對(duì)此也有自己的分析與期待。
李青：現(xiàn)在確實(shí)是反壟斷的好時(shí)機(jī)，有各方重視和更好的社會(huì)認(rèn)知。反壟斷從2008年開(kāi)始，現(xiàn)在是第13個(gè)年頭了。我覺(jué)得是各方面因素促成反壟斷進(jìn)入大眾和領(lǐng)導(dǎo)視野，開(kāi)始真正發(fā)揮它的影響。但必須說(shuō)清楚，我覺(jué)得領(lǐng)導(dǎo)層、決策層一直很重視反壟斷，今天的局面是十多年來(lái)各方面共同努力造就的。要珍惜這個(gè)好時(shí)機(jī)。
在這種背景下，有幾點(diǎn)我覺(jué)得值得說(shuō)說(shuō)。一是作為觀察者、研究者，要更加理性地討論問(wèn)題。一些反壟斷案件正在調(diào)查和有序推進(jìn)，一些案子正在法院審理，中國(guó)現(xiàn)有的競(jìng)爭(zhēng)法律框架也能夠?yàn)榻鉀Q這些問(wèn)題提供基本思路，此時(shí)大家應(yīng)該保持對(duì)執(zhí)法司法機(jī)構(gòu)足夠的信任和尊重，不要情緒化，不能未審先判。如果輿論認(rèn)定企業(yè)錯(cuò)了，必須得罰，會(huì)給機(jī)構(gòu)造成很大壓力。
二是要堅(jiān)持專業(yè)性?，F(xiàn)在反壟斷在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開(kāi)始了全面的應(yīng)用，通過(guò)法律的實(shí)施來(lái)解決這個(gè)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，是有利于行業(yè)發(fā)展的。互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)確實(shí)有自身的規(guī)律和特點(diǎn)，但反壟斷的基本原理是一致的，從這個(gè)角度說(shuō)，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的反壟斷監(jiān)管是工作的正常推進(jìn)。只不過(guò)面對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)這個(gè)新領(lǐng)域時(shí)，要平衡好基本原理與特點(diǎn)，既解決問(wèn)題，又有利于發(fā)展。
亞布力論壇：你現(xiàn)在在中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)從事研究工作，從改革的視角看反壟斷，有什么獨(dú)特發(fā)現(xiàn)?
李青：中國(guó)的政策對(duì)企業(yè)約束力其實(shí)很強(qiáng)，我們?cè)谘芯扛母锏倪^(guò)程中看到，企業(yè)很多行為不完全是自主選擇，而是現(xiàn)有政策的體現(xiàn)。由于監(jiān)管政策和改革不到位，企業(yè)一些行為可能會(huì)因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)而妥協(xié)、變形。我們國(guó)家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系本身還在構(gòu)建和完善過(guò)程中，未來(lái)肯定還有很多法律制度和監(jiān)管政策會(huì)變化，企業(yè)行為也會(huì)隨之改進(jìn)。政策的優(yōu)化會(huì)帶動(dòng)企業(yè)行為的優(yōu)化，反之企業(yè)行為并不會(huì)從根本上改變，如果僅僅是處罰，處罰之后企業(yè)究竟怎么整改不明確，企業(yè)的行為依然是應(yīng)政策而產(chǎn)生的對(duì)策。
也就是說(shuō)，對(duì)企業(yè)監(jiān)管的治本之策，需要經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步改革，法律制度的進(jìn)一步完善。如此，有些問(wèn)題自然而然就解決了。在觀察現(xiàn)階段紛繁復(fù)雜的問(wèn)題時(shí)，多加一個(gè)考慮的因素和角度是有必要的。
亞布力論壇：“反壟斷背后的原理是一致的”，這句話怎么理解?
李青：反壟斷有特定的目標(biāo)價(jià)值。我們要明白，不是所有與競(jìng)爭(zhēng)相關(guān)的行為都?xì)w在《反壟斷法》管轄范圍內(nèi)，只有那些損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、減少市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)到一定程度的行為，才會(huì)是《反壟斷法》框架下的違法行為。
當(dāng)然，中國(guó)《反壟斷法》也有其特殊性，它把提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、社會(huì)公共利益、促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展等都作為目標(biāo)價(jià)值的內(nèi)容。理論界對(duì)此也有討論，比如《反壟斷法》核心目標(biāo)價(jià)值應(yīng)該是單一的還是多元的等等。但在違法行為的具體類別上，《反壟斷法》有非常明確的規(guī)定，是反壟斷目標(biāo)價(jià)值的具體體現(xiàn)，這是討論反壟斷話題的基礎(chǔ)。
為什么會(huì)討論這個(gè)問(wèn)題呢?我個(gè)人理解，中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變而來(lái)的，需要把反壟斷的目標(biāo)價(jià)值講得更全面、更飽滿，才能從競(jìng)爭(zhēng)角度推動(dòng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，所以中國(guó)《反壟斷法》呈現(xiàn)出多元化目標(biāo)的局面。雖然在法理上有爭(zhēng)議，但符合中國(guó)特色和中國(guó)實(shí)際。
亞布力論壇：你是說(shuō)，反壟斷應(yīng)該遵循限定的范圍?
李青：哪些行為是被《反壟斷法》所禁止的，法律有明確的規(guī)定。我國(guó)有基本完整的法律體系，有多部不同定位和目標(biāo)價(jià)值的法律，規(guī)制企業(yè)行為的不只有《反壟斷法》，不能只盯著反壟斷。我們常說(shuō)《反壟斷法》是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的憲法，可以說(shuō)是重武器。它使用的理想狀態(tài)，應(yīng)該是可以阻斷一種違法行為，規(guī)制一種商業(yè)模式，糾正和調(diào)試市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。有時(shí)候，一個(gè)《反壟斷法》案件的判例會(huì)影響某種商業(yè)模式很長(zhǎng)時(shí)間。
李青：這個(gè)話題涉及如何認(rèn)識(shí)和把握互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)張到底有沒(méi)有邊界，是非常前沿的理論問(wèn)題，到現(xiàn)在還沒(méi)有一致結(jié)論。平臺(tái)企業(yè)會(huì)將盡可能多的用戶留存在自己平臺(tái)上，而且用戶需要什么，平臺(tái)完全有能力去發(fā)現(xiàn)并提供，這種特性使得平臺(tái)模式的擴(kuò)張可能沒(méi)有邊界，各大平臺(tái)終究有一天會(huì)碰面，終究有人會(huì)敗下陣來(lái)，然后贏者通吃。這會(huì)不會(huì)是互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，是不是基于互聯(lián)網(wǎng)自身特征的本能性擴(kuò)張?如果對(duì)這種趨勢(shì)加以限制會(huì)怎么樣，在什么情況下需要限制以及如何限制等等問(wèn)題，既需要各方專家深入研究，也需要對(duì)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)本身的歷史觀察。
僅就商業(yè)模式發(fā)展而言，平臺(tái)企業(yè)進(jìn)入傳統(tǒng)行業(yè)是一種商業(yè)模式迭代，商業(yè)模式迭代本身無(wú)法避免，就像汽車替代馬車，這種趨勢(shì)是無(wú)法阻擋的，只能適應(yīng)。問(wèn)題在于，迭代產(chǎn)生的社會(huì)影響和后果，不是贏者來(lái)?yè)?dān)當(dāng)，而是嫁接到了被淘汰者身上。以社區(qū)團(tuán)購(gòu)為例，平臺(tái)進(jìn)來(lái)了，菜販子卻失業(yè)了。作為一種負(fù)外部性，政府可以通過(guò)相應(yīng)的公共政策來(lái)解決，比如完善社會(huì)保障體系、為失業(yè)者培訓(xùn)新技能、提供更多的就業(yè)崗位等等?？傊?，應(yīng)該也可以通過(guò)積極救助弱勢(shì)群體來(lái)平衡這種負(fù)外部性，而不是禁止商業(yè)模式迭代、不讓企業(yè)發(fā)展。
亞布力論壇：分拆大平臺(tái)會(huì)成為中國(guó)的現(xiàn)實(shí)選項(xiàng)嗎?
李青：我個(gè)人認(rèn)為，至少在現(xiàn)有中國(guó)《反壟斷法》框架下，沒(méi)有僅僅因?yàn)槠髽I(yè)太大而分拆的條款。如果真有這方面的政策需要，應(yīng)該在《反壟斷法》中增設(shè)相關(guān)法律條款。目前的《〈反壟斷法〉修訂草案(公開(kāi)征求意見(jiàn)稿)》里還沒(méi)有這部分內(nèi)容。
另外，根據(jù)現(xiàn)行《反壟斷法》的規(guī)定，有一種情況也許可以稱為“分拆”——如果企業(yè)違反《反壟斷法》實(shí)施集中的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以責(zé)令企業(yè)采取措施恢復(fù)到集中前狀態(tài)，也就是將集中的再次分開(kāi)。但這個(gè)規(guī)定跟企業(yè)太大需要分拆并不是同一件事情。
需要注意的是，《反壟斷法》不反對(duì)企業(yè)做大，不反對(duì)企業(yè)具有市場(chǎng)支配地位。企業(yè)大本身不違法，他們是競(jìng)爭(zhēng)的獲勝者，肯定有其致勝之道，很多時(shí)候大企業(yè)還是科技、商業(yè)模式創(chuàng)新的主要力量。《反壟斷法》反對(duì)的是大企業(yè)濫用市場(chǎng)支配地位，具體哪些行為不能有，法律也有明確規(guī)定。
李青：歐美等國(guó)家或地區(qū)對(duì)企業(yè)違法行為沒(méi)收違法所得或處以罰款，一般以競(jìng)爭(zhēng)損害的計(jì)算為基礎(chǔ)來(lái)確認(rèn)金額。即壟斷行為造成了多大的競(jìng)爭(zhēng)損害，違法者應(yīng)該彌補(bǔ)這個(gè)損害，情節(jié)嚴(yán)重的，還要付出更大的懲罰性代價(jià)。因此，他們一般會(huì)根據(jù)違法行為的種類、范圍、持續(xù)時(shí)間等測(cè)算競(jìng)爭(zhēng)損害，再根據(jù)情節(jié)輕重等予以懲罰性罰款。沒(méi)收違法所得和罰款，一般會(huì)有一個(gè)上限——不超過(guò)企業(yè)上一年?duì)I業(yè)額的10%，主要是避免罰沒(méi)導(dǎo)致企業(yè)難以為繼。
中國(guó)的《反壟斷法》原則上借鑒了這些條款，但沒(méi)有細(xì)化和具體的規(guī)定。在執(zhí)法實(shí)踐中沒(méi)收違法所得的案件并不多，罰款則是執(zhí)法機(jī)構(gòu)按照企業(yè)上一年度銷售額的1%-10%來(lái)確定。特別希望在修訂《反壟斷法》時(shí)能夠考慮這一點(diǎn)，提升《反壟斷法》的精準(zhǔn)、專業(yè)和權(quán)威性。
亞布力論壇：反壟斷政策對(duì)待充滿爭(zhēng)議的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)新商業(yè)模式，應(yīng)該持什么原則?
李青：既要審慎又要有作為，漸進(jìn)式地解決互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。在現(xiàn)有法律框架下確實(shí)存在競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題的企業(yè)行為，執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)該積極作為，既體現(xiàn)法律的權(quán)威性，也可以給企業(yè)一個(gè)穩(wěn)定的法律預(yù)期。同時(shí)，看不準(zhǔn)的可以暫時(shí)放一放，不用著急。中國(guó)現(xiàn)有法律框架能夠?yàn)榻鉀Q目前的問(wèn)題提供基本框架和思路，就算《反壟斷法》解決不了，還有《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《價(jià)格法》《電子商務(wù)法》等相關(guān)法律可以從不同視角實(shí)施監(jiān)管。如果非要現(xiàn)在就解決所有問(wèn)題，非要用《反壟斷法》來(lái)解決，可能不現(xiàn)實(shí)。
李青：中國(guó)的《反壟斷法》有一個(gè)專章，全世界大多數(shù)國(guó)家或地區(qū)都沒(méi)有，就是禁止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，第一章、第七章也有相關(guān)規(guī)定，如果行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時(shí)排除限制了競(jìng)爭(zhēng)，在《反壟斷法》框架下是違法的，將按照有關(guān)規(guī)定被糾正。這實(shí)際上是在競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域?qū)π姓C(jī)關(guān)行使權(quán)力規(guī)定了“負(fù)面清單”。如果上述規(guī)定得到充分、有效的實(shí)施，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的理解和尊重，將會(huì)大大強(qiáng)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、釋放競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的力量。假如沒(méi)有《反壟斷法》的這部分內(nèi)容，規(guī)制行政壟斷就于法無(wú)據(jù)了;有了《反壟斷法》之后，可以判斷行政機(jī)關(guān)哪些行為是違法的、需要被糾正的。特別希望《反壟斷法》的這一部分，能夠發(fā)揮更大的作用。
亞布力論壇：《反壟斷法》之后，又出臺(tái)了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，后者的目標(biāo)是什么?
李青：公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度要求政策制定機(jī)關(guān)原則上要尊重市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，主動(dòng)建立政府行為的競(jìng)爭(zhēng)邊界，在制定出臺(tái)政策之前，必須對(duì)照程序和標(biāo)準(zhǔn)自我約束、自我審查，避免政策扭曲、限制、排除市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。目前，我個(gè)人觀察，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度已經(jīng)推開(kāi)，下一步應(yīng)該讓審查制度真正發(fā)揮作用。其中很重要的一條，就是要進(jìn)行責(zé)任追究，否則公平競(jìng)爭(zhēng)審查落不到實(shí)處。
亞布力論壇：從這個(gè)角度看，《反壟斷法》相關(guān)章節(jié)和公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度可以約束行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，以此推進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的市場(chǎng)化改革。
李青：《反壟斷法》和公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的出發(fā)點(diǎn)，是約束行政行為，防止排除限制競(jìng)爭(zhēng)。需要說(shuō)明的是，政府跟市場(chǎng)不是涇渭分明、完全分開(kāi)的，在很多領(lǐng)域是交織、融合在一起的。當(dāng)然，現(xiàn)階段我國(guó)還是政府偏強(qiáng)，市場(chǎng)的力量有待進(jìn)一步釋放。政府管理、管制不恰當(dāng)導(dǎo)致的競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，比市場(chǎng)上企業(yè)自己導(dǎo)致的競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題相對(duì)更加重要，這是要著力解決的。
亞布力論壇：對(duì)近期發(fā)布的《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》，你有何評(píng)價(jià)?
李青：我個(gè)人認(rèn)為，《指南》在這個(gè)時(shí)間發(fā)布，不僅僅是解決一些執(zhí)法認(rèn)識(shí)問(wèn)題。如果從更加宏觀的背景學(xué)習(xí)和研究它，可能會(huì)有新的體會(huì)。比如說(shuō)《指南》的制定和有效實(shí)施，可以助力構(gòu)建更加完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。
2019年10月，中央文件首次把公平競(jìng)爭(zhēng)作為一項(xiàng)制度，將其定位于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要支撐。2020年10月，“十四五”規(guī)劃建議提出，改革開(kāi)放要邁出新步伐，要健全公平競(jìng)爭(zhēng)制度，加強(qiáng)反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法司法。因此，在“十四五”乃至更長(zhǎng)的時(shí)期，保障市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)對(duì)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系，有著不可替代的決定性作用，這其中，反壟斷又是公平競(jìng)爭(zhēng)制度建設(shè)的重中之重。
需要注意的是，現(xiàn)在大家的目光都聚焦在企業(yè)身上，但是《指南》中關(guān)于濫用“行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”、公平競(jìng)爭(zhēng)審查的部分還不太受關(guān)注，其實(shí)這一部分更加重要。如果學(xué)者和實(shí)務(wù)界多去研究、多解讀這部分，很多有價(jià)值的東西會(huì)浮現(xiàn)出來(lái)。
亞布力論壇：改革路上有時(shí)會(huì)產(chǎn)生困擾和反復(fù)，要如何面對(duì)?
李青：我個(gè)人理解，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)一直是清晰的，那就是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。當(dāng)然，要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，必須逐步解決問(wèn)題。在改革初期，改革更多是也應(yīng)該是問(wèn)題導(dǎo)向，以解決問(wèn)題為主要任務(wù)?，F(xiàn)在，改革進(jìn)入深水區(qū)，各種問(wèn)題、難點(diǎn)交織在一起，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向就很重要，要下決心向前推進(jìn)市場(chǎng)化改革。改革政策也好、具體的改革措施也好，要超脫各種利益局限，真正站在國(guó)家的角度上設(shè)計(jì)制度。
當(dāng)然，如果暫時(shí)不能從根本上解決問(wèn)題，至少要向著接近目標(biāo)的方向努力，為解決問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)創(chuàng)造更好的條件，至少不要讓問(wèn)題再加重，讓未來(lái)更難做。很多問(wèn)題說(shuō)到底還是需要通過(guò)市場(chǎng)化改革來(lái)解決，我們要堅(jiān)持這一目標(biāo)，要有定力。
