【編者按】：2018年1月13日，中國(guó)改革(2017)年會(huì)暨深改五周年高層研討會(huì)在北京舉行。本文是中國(guó)人民銀行貨幣政策委員會(huì)委員、中國(guó)(深圳)綜合開(kāi)發(fā)研究院院長(zhǎng)、國(guó)民經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)樊綱教授的演講內(nèi)容。

中國(guó)人民銀行貨幣政策委員會(huì)委員、中國(guó)(深圳)綜合開(kāi)發(fā)研究院院長(zhǎng)、國(guó)民經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)　樊綱 

　　在座都是地方改革辦的負(fù)責(zé)同志，正好有機(jī)會(huì)探討地方債務(wù)的問(wèn)題。作為一個(gè)學(xué)者來(lái)分析問(wèn)題。當(dāng)然也探討解決問(wèn)題的方法。

　　地方債現(xiàn)在大家都在討論。首先是討論規(guī)模，不知道，搞不清楚有多少。原來(lái)的一些研究覺(jué)得整個(gè)政府的債務(wù)規(guī)模不是非常大。地方政府債務(wù)也就占GDP的30%左右，最高也不會(huì)到50%。最近暴露出來(lái)的問(wèn)題讓大家意識(shí)到：第一、有很多是隱性債；第二、政府擔(dān)保的隱性債包括PPP這一些東西，在數(shù)據(jù)上有一些東西很難找。因?yàn)橐恍﹤鶆?wù)是在國(guó)有企業(yè)里面。很多政府融資平臺(tái)本身就是一個(gè)國(guó)有企業(yè)，在數(shù)字上體現(xiàn)不出。政府必須一個(gè)一個(gè)去剝離。大家知道規(guī)模不小，在一定程度上現(xiàn)在是整個(gè)債務(wù)中最大的一塊。當(dāng)然，你說(shuō)政府債務(wù)是不是比企業(yè)債務(wù)更大，那不一定，但是確實(shí)是相當(dāng)大的。把民企剝離出去，把居民部分剝離出去，我們的地方政府債務(wù)確實(shí)很大。

　　不過(guò)，我要先說(shuō)一說(shuō)地方政府借債的合理性在什么地方。地方政府借債的合理性在于，很多政府項(xiàng)目確實(shí)是長(zhǎng)期項(xiàng)目，它不是為了今天、明天用的，包括地鐵、高鐵、高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，都是為了今后十年、一百年，甚至兩百年、三百年長(zhǎng)期用下去的。從這個(gè)角度看。政府應(yīng)該向未來(lái)借債，政府有一定債務(wù)是合理的。

　　另外，地方政府債務(wù)也為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在一定意義上作出了貢獻(xiàn)。比如，2008年金融危機(jī)之后，中國(guó)政府出了一個(gè)四萬(wàn)億的刺激政策，托住了中國(guó)經(jīng)濟(jì)。其實(shí)大家知道的是政府的四萬(wàn)億，真正的大頭是2009年一年增長(zhǎng)了六萬(wàn)億投資。從一萬(wàn)億增長(zhǎng)到七萬(wàn)億的投資，當(dāng)時(shí)托住了中國(guó)經(jīng)濟(jì)，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到了一定的貢獻(xiàn)。

　　但是問(wèn)題確實(shí)也就出在這兒。政府大量投資、舉債確實(shí)存在各種隱患。第一是因?yàn)檫^(guò)度投資產(chǎn)生了大量的過(guò)剩產(chǎn)能。從2004年到2007年地方政府就有大量的投資，但那時(shí)候的地方政府債務(wù)比較小。但是第二輪，就是宏觀刺激政策這一輪，這一輪是政府債務(wù)增長(zhǎng)最快的階段，這時(shí)候拉動(dòng)了各種產(chǎn)業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能的形成。

　　再上一次，我們追溯到90年代初那一次政府大規(guī)模投資也是貸款。那一次是公開(kāi)的不是平臺(tái)融資。那時(shí)因?yàn)檫€沒(méi)有預(yù)算法，商業(yè)銀行剛剛成立，那就是印票、發(fā)債，中央銀行給當(dāng)?shù)剡\(yùn)鈔票都運(yùn)不過(guò)來(lái)。地方政府后來(lái)沒(méi)票子怎么辦呢?就開(kāi)白條，白條就是票子，比現(xiàn)在的比特幣更具官方屬性。白條是有政府簽字的，農(nóng)民是可以交易的。那一次形成大量的過(guò)剩產(chǎn)能，那一次的銀行壞債到了50%。

　　然后就是后面這一些金融杠桿，就是各種隱性的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。杠桿率越來(lái)越長(zhǎng)，這就是我們現(xiàn)在談的面臨的問(wèn)題，造成經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)，造成了產(chǎn)能過(guò)剩，然后造成了金融風(fēng)險(xiǎn)。這是現(xiàn)在中央政府強(qiáng)調(diào)的問(wèn)題。這問(wèn)題看來(lái)跟我們的政府行為相關(guān)了。

　　關(guān)于這一塊有必要回顧一下我個(gè)人研究的歷史。90年代初的時(shí)候。西方的學(xué)者研究中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)之所以研究不透，研究不到位，老是預(yù)測(cè)錯(cuò)誤，其中一個(gè)重要的原因是他沒(méi)有認(rèn)識(shí)到中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)當(dāng)中多了一種類(lèi)型的行為主體。在西方宏觀經(jīng)濟(jì)教科書(shū)里面，宏觀經(jīng)濟(jì)有三類(lèi)經(jīng)濟(jì)行為主體：一類(lèi)是個(gè)人家庭，一類(lèi)是企業(yè)，然后一類(lèi)是政府。企業(yè)、家庭都受市場(chǎng)的一定約束，它有預(yù)算約束，自己要考慮借不借債是由市場(chǎng)對(duì)它進(jìn)行評(píng)估。個(gè)人和企業(yè)不對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)負(fù)責(zé)，個(gè)人、企業(yè)不管通貨膨脹、失業(yè)。這事誰(shuí)管?中央政府管。中央政府要對(duì)失業(yè)負(fù)責(zé)任，要對(duì)通貨膨脹負(fù)責(zé)任。這一些企業(yè)和個(gè)人他不能享受政府的信譽(yù)，他必須依靠自己的信譽(yù)。政府的信譽(yù)還錢(qián)能力很強(qiáng)，只要政府不倒臺(tái)那個(gè)債務(wù)是不會(huì)消除的。所以政府總是有一定的好的信譽(yù)。而我們的經(jīng)濟(jì)當(dāng)中就出現(xiàn)了第三類(lèi)行為主體，就是我們的地方政府。地方政府一方面享受著政府的信譽(yù)。我們歷史上沒(méi)有讓一個(gè)地方政府破產(chǎn)。所以地方的金融機(jī)構(gòu)也好、貸款人也好，相信早晚地方政府得還錢(qián)，你有財(cái)政收入，你有中央政府的支持，你有中央政府最后給你保底。因此它是政府，它不像私人、個(gè)人，私人和企業(yè)必須按照自己的信用才能夠決定借多少錢(qián)，地方政府則是享受著政府的信譽(yù)。

　　但是中國(guó)的地方政府又跟企業(yè)和個(gè)人一樣，不管宏觀的事情，不管通貨膨脹，也不管失業(yè)，失業(yè)的人愛(ài)到哪去哪，通貨膨脹也是。這不是批判地方政府，我要是地方政府官員我也這么想。這是在什么地方想著什么事。因此地方政府不管這些事情，能借多少借多少。它的債務(wù)沒(méi)有界限，是因?yàn)樗硎苤男抛u(yù)。

　　我們還有一個(gè)干部輪換的制度，三五年我就走了。這個(gè)大家都知道，不管誰(shuí)都想多借錢(qián)，都不想還賬的事情。這疊加上去，就不管全國(guó)的金融風(fēng)險(xiǎn)。另一方面我三年之后我就走了，所以形成這么一個(gè)主體的行為方式，能借很多錢(qián)，因?yàn)榇蠹蚁嘈潘钦?。但是它又沒(méi)有界限。如果沒(méi)有一個(gè)好的機(jī)制來(lái)控制它，它就沒(méi)有一個(gè)界限。所以我說(shuō)這是我們一個(gè)特殊的行為主體。

　　二十五六年前，我當(dāng)時(shí)在社科院課題組寫(xiě)了一本書(shū)，公有制宏觀體制大綱，這本書(shū)真正的獨(dú)特貢獻(xiàn)就在于對(duì)地方政府行為的分析。預(yù)算軟約束是匈牙利經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出來(lái)的。國(guó)有企業(yè)是預(yù)算軟約束，它的需求永遠(yuǎn)擴(kuò)大，支出沒(méi)有約束，可以借錢(qián)不倒閉。所以它的需求永遠(yuǎn)擴(kuò)張，經(jīng)濟(jì)就容易通貨膨脹等等。當(dāng)時(shí)，我們的中央政府對(duì)國(guó)有企業(yè)已經(jīng)有了約束，財(cái)政已經(jīng)不給錢(qián)。但地方政府是可以敞開(kāi)借錢(qián)的。我們就加了地方政府的因素。我們稱(chēng)之為叫兄弟競(jìng)爭(zhēng)，這是我們當(dāng)時(shí)研究的一個(gè)獨(dú)特的貢獻(xiàn)。

　　什么叫做兄弟競(jìng)爭(zhēng)?相對(duì)于中央政府我們都是下一級(jí)的政府，比起中央政府是父親，我們都是兄弟。我們之間相互競(jìng)爭(zhēng)，誰(shuí)借的錢(qián)越多，誰(shuí)的政績(jī)?cè)胶?，發(fā)展就越快，人人都這么做。我要在那兒我也這么做，因此就有了兄弟競(jìng)爭(zhēng)。這是另一個(gè)導(dǎo)致通貨膨脹、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、經(jīng)濟(jì)周期的一個(gè)重要因素。這個(gè)書(shū)出版了之后，曾經(jīng)有國(guó)外的基金會(huì)說(shuō)，我資助你，你把它翻譯成英文吧。我請(qǐng)一些公司翻譯，后來(lái)停下來(lái)了。為什么?1993年我們的預(yù)算法出來(lái)了。預(yù)算法出來(lái)我想，你既不讓、不允許地方政府向公眾發(fā)債，也不允許向銀行借款，這事就沒(méi)了，基本解決了，費(fèi)這么大勁我翻譯它干嗎?

　　結(jié)果沒(méi)想到15年之后的2009年又把這個(gè)放出來(lái)了。地方政府、地方融資平臺(tái)貸款歷來(lái)都有。但是從1993年到2008年15年的當(dāng)中存量一共只有一萬(wàn)億，2009年一放出來(lái)剛才說(shuō)漲到了7萬(wàn)億。這是中央政府批準(zhǔn)的，當(dāng)時(shí)是人民銀行和證監(jiān)會(huì)紅頭文件發(fā)下去的，發(fā)下去又收來(lái)，反正是允許大家干。這制度又變回去，于是問(wèn)題又來(lái)了。為什么研究制度?為什么研究制度經(jīng)濟(jì)學(xué)?為什么改革?因?yàn)橹贫仁侨藗兊男袨橐?guī)范。有什么樣的制度就會(huì)有什么樣的行為規(guī)范，就會(huì)有什么樣的結(jié)果。這就是我們的結(jié)果。

　　這個(gè)問(wèn)題確實(shí)到現(xiàn)在了經(jīng)過(guò)這么兩輪，我們說(shuō)要好好反思。把這問(wèn)題想一想，我們?cè)撛趺醋?。下面我就?jiǎn)單的談?wù)勗趺醋龅膯?wèn)題。

　　第一，完全不讓地方政府借款是不對(duì)的。就是前面說(shuō)的地方借債有它的合理性。因?yàn)槲覀冏龅亩际情L(zhǎng)期的項(xiàng)目，都是為以后我們的需要進(jìn)行一些融資的安排。但是確實(shí)這件事不能沒(méi)有約束。另外，這事靠你不能讓市場(chǎng)去約束，靠市場(chǎng)去評(píng)估。市場(chǎng)一看是政府項(xiàng)目，你享受著政府的信譽(yù)，享受著將來(lái)巨額財(cái)政的兜底，而且我們政府手中還有各種各樣的資產(chǎn)可以變賣(mài)，這可以是無(wú)底的。怎么辦呢?在這一種情況下不能完全靠市場(chǎng)，就得有一點(diǎn)行政約束，就得由中央政府出面進(jìn)行一些數(shù)量、總量的控制。這就是現(xiàn)在我們修改了預(yù)算法之后的基本規(guī)則。

　　然后預(yù)算法出來(lái)之后這規(guī)則下面又有很多方法在破，PPP什么的，隱性擔(dān)保什么的?，F(xiàn)在我非常贊同財(cái)政部出臺(tái)的新的規(guī)定，禁止擔(dān)保，禁止再做變相的融資平臺(tái)式的貸款。我們把它擺在桌子上，有一個(gè)總量控制，然后根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，根據(jù)各種地方政府財(cái)政的需要，我們適當(dāng)?shù)脑诿磕暧幸粋€(gè)總的盤(pán)子。這就是我們現(xiàn)在預(yù)算法修訂后基本的原則。我們?cè)谶@盤(pán)子基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆峙洌荒苁沁@樣，這事就是不能完全靠市場(chǎng)。因?yàn)樗脑蚓驮谟谑袌?chǎng)失靈，原因在于地方政府享受著政府的信譽(yù)，而這政府信譽(yù)是要約束你不能無(wú)限制的允許、無(wú)限制的放大貸款。因此就是說(shuō)，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)當(dāng)中多了一個(gè)主體，同時(shí)我們也多了一個(gè)手段。這手段不光在這問(wèn)題，在其他問(wèn)題上也有這問(wèn)題。就是說(shuō)我們不僅有貨幣政策、財(cái)政政策，我們還有一個(gè)行政政策、行政調(diào)控的政策，這也是解釋中國(guó)經(jīng)濟(jì)為什么這一些年有了這么多的問(wèn)題，但是還能夠持續(xù)發(fā)展，還沒(méi)有出現(xiàn)大的危機(jī)，沒(méi)有出現(xiàn)大的泡沫，我們基本還能穩(wěn)定，四十年沒(méi)出危機(jī)，我們還敢于運(yùn)用一些行政手段，針對(duì)我們的特殊問(wèn)題，采取一些控制地方政府行為的一些手段。

　　所以在這問(wèn)題上我覺(jué)得我們應(yīng)該理解為什么現(xiàn)在這制度這么設(shè)計(jì)?它的原因在于這本身的機(jī)制就在這兒。我們這樣一個(gè)政治體制，我們這樣一個(gè)政府的職能就是一種特殊的制度安排，就需要一種特殊的手段來(lái)加以調(diào)控。在這問(wèn)題上你不能簡(jiǎn)單地套用市場(chǎng)不市場(chǎng)的問(wèn)題。企業(yè)、個(gè)人一定要進(jìn)一步市場(chǎng)化，包括我們的國(guó)企進(jìn)一步要市場(chǎng)化，進(jìn)一步要混合所有制改革等等，一定要推向那個(gè)地方。但是地方政府永遠(yuǎn)是政府，履行公共職能。在履行公共職能過(guò)程當(dāng)中必須接受上一級(jí)中央的調(diào)控。這就是一個(gè)基本的思路，要有總量控制，不是不能借錢(qián)。

　　至于現(xiàn)在的問(wèn)題怎么解決?我一直的一個(gè)觀點(diǎn)就是首先增量解決。先把增量控制住，你先不讓它出新的問(wèn)題。已經(jīng)發(fā)生的過(guò)程當(dāng)中，逐步在比例上遞減，就可以逐步逐步去化解了。先不著急處理現(xiàn)在的債務(wù)，而是先著急制定新規(guī)則，先把增長(zhǎng)控制下來(lái)，先讓它停止增長(zhǎng)，或者增長(zhǎng)按照我們整個(gè)規(guī)模的要求去增長(zhǎng)，不要讓它再無(wú)序的增長(zhǎng)。這一點(diǎn)做到了，慢慢再去清理后面的一些東西。這個(gè)清理當(dāng)然有各種的辦法，也鼓勵(lì)市場(chǎng)去發(fā)揮作用。如果清理這一些問(wèn)題，好的話市場(chǎng)可以給你評(píng)更高的級(jí)，中央政府在進(jìn)行分配的時(shí)候也可以考慮對(duì)你加以?xún)A斜，就是政府跟市場(chǎng)也要結(jié)合起來(lái)。但是一定要想盡各種辦法來(lái)在一個(gè)增量穩(wěn)定的過(guò)程當(dāng)中逐步解決存量的問(wèn)題，化解存量這一方面的風(fēng)險(xiǎn)。

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)的路還很長(zhǎng)，我們的發(fā)展還有很大的潛力。這一些問(wèn)題解決好了，今后會(huì)發(fā)展的更好，會(huì)更加穩(wěn)定。不解決這一些問(wèn)題，老背著包袱，我們后面的壓力會(huì)更大。我就講這一些。謝謝大家。【整理：《改革內(nèi)參》記者孫錚】